Передача услуг государственными и муниципальными учреждениями на аутсорсинг другим поставщикам

Аутсорсинг может рассматриваться как один из механизмов обеспечения доступа негосударственных поставщиков к оказанию услуг в социальной сфере за счет бюджетных средств. И такая практика у государственных (муниципальных) учреждений уже есть. Однако для применения данного инструмента существуют некоторые правовые ограничения. Кроме того, целесообразность внедрения подобной практики нуждается в критическом анализе. Этим вопросам и посвящена настоящая статья.

Понятие «аутсорсинг» пока не имеет определения в российском законодательстве, а в словарях разъясняется как «передача выполнения непрофильных, вспомогательных функций внешней организации с целью сокращения операционных расходов компании»^[1]. В этом смысле аутсорсинг достаточно распространен в деятельности государственных и муниципальных учреждений. На аутсорсинг выводятся такие функции, как бухгалтерский учет, клининг, питание получателей стационарных услуг, стирка и глажка мягкого инвентаря, транспортное обслуживание, лабораторные исследования, охрана, IT-поддержка, обслуживание зданий и техники. Объемы подобного аутсорсинга могут быть весьма значительны. Например, в Пермском крае крупные дома-интернаты для престарелых и инвалидов приобретают у негосударственных поставщиков услуги по питанию своих клиентов на сотни миллионов рублей^[2].

Вместе с тем на практике существует еще одно толкование аутсорсинга применительно к государственным (муниципальным) учреждениям. Под ним понимается передача негосударственным поставщикам не тех функций, которые являются вспомогательными либо обеспечивают оказание услуг самим учреждением (допустим, клининг или питание), а всего процесса предоставления услуг клиентским группам. Скажем, получив государственное задание на проведение трех мероприятий в сфере молодежной политики, два из них учреждение организует само, а услуги по проведению третьего мероприятия закупает у негосударственного поставщика.

Примеры передачи услуг сторонним исполнителям.

Когда государственное (муниципальное) учреждение передает на аутсорсинг часть задания, установленного для него учредителем, может нарушаться норма федерального законодательства о защите конкуренции – она запрещает совмещать функции органов государственной власти (органов местного самоуправления) и хозяйствующих субъектов (за исключением случаев, установленных федеральными законами)^[3]. В ситуации, когда учреждение отдает часть своего задания другому поставщику, оно начинает не само оказывать услугу, а организовывать ее предоставление, что уже относится к функциям учредителя (органа власти). Таким образом, происходит совмещение функций учреждения как хозяйствующего субъекта и органа власти.

Исключениями же, установленными в федеральных законах, являются только случаи, когда учреждение реализует полномочия федерального органа государственной власти (государственного органа), исполнительного органа госвласти субъекта РФ, органа местного самоуправления по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом в денежной форме (например, образовательное учреждение выплачивает стипендию обучающимся)^[4].

Нарушение может иметь место и тогда, когда учреждение передает на аутсорсинг услуги, на оказание которых оно получает субсидию на иные цели, не связанные с выполнением государственного (муниципального) задания. Подобные субсидии предоставляются учреждениям на основании абз. 2 п. 1 ст. 78.1 БК РФ.

В настоящее время уже сформировалась практика ФАС по выявлению подобных нарушений, а суды различных инстанций при оспаривании соответствующих решений антимонопольного органа неизменно встают на его сторону^[5]. Проанализировав решения ФАС и судебные решения, выделим несколько случаев.

Аутсорсинг услуг в рамках задания.

1. Во Владивостоке муниципальное автономное учреждение культуры (социально-культурный центр) в рамках выполнения задания заключало договоры с юридическими лицами и ИП. Предметом договоров было оказание услуг по организации и проведению массовых праздников и мероприятий, в том числе их техническое, информационное и рекламное обеспечение. ФАС сочла, что учреждение осуществляло полномочие своего учредителя (городской администрации) по решению такого вопроса местного значения, как создание условий для организации досуга жителей городского округа^[7] отдельный акцент был сделан на том, что учреждение заключало договоры без проведения конкурентных процедур.

2. В Пермском крае государственное автономное учреждение (центр по реализации проектов) при выполнении установленного государственного задания на организацию и проведение массовых культурных мероприятий (фестиваль современного искусства «Живая Пермь», фестиваль «Джаз-лихорадка» и др.) заключило договоры с коммерческими фирмами и ИП на организацию и проведение части мероприятий. Например, предметом договора с рекламным агентством стала организация и проведение концерта группы «Ума Турман», а с одним из индивидуальных предпринимателей – организация и проведение концертной программы «Пятый элемент». Заключив данные договоры, учреждение как хозяйствующий субъект фактически исполнило функцию министерства культуры Пермского края по организации культурно-досуговой деятельности населения^[8].

При этом суд указал, что предметом закупок учреждения могут быть работы или услуги, необходимые для непосредственного удовлетворения потребностей самого учреждения, то есть когда учреждение само является потребителем этих работ или услуг. В рассматриваемом случае учреждение обязано было самостоятельно осуществлять все работы, связанные с выполнением государственного задания, а при отсутствии такой возможности оно не вправе привлекать для его выполнения сторонних лиц.

Доводам учреждения о наличии объективных причин для передачи сторонним исполнителям части оказания услуг по госзаданию в связи с недостаточностью кадрового состава учреждения и его материально-технического обеспечения суд дал жесткую оценку. По его мнению, отсутствие у учреждения достаточных ресурсов для освоения выделенной на выполнение задания субсидии свидетельствует об отсутствии оснований для предоставления учреждению этой субсидии.

Аутсорсинг услуг вне рамок задания.

1. В Сыктывкаре муниципальное автономное образовательное учреждение дополнительного образования детей (школа искусств) получило субсидию на цели, не связанные с выполнением задания: на организацию и проведение общегородских, спортивных и культурно-массовых мероприятий. Для этого учреждение заключило договоры с несколькими исполнителями на изготовление и доставку зимней горки, поставку светового оборудования, обустройство новогодних городков и т. д. ФАС решила, что АУ было наделено функциями органа местного самоуправления по созданию условий для массового отдыха жителей городского округа и организации обустройства мест массового отдыха населения^[9].

Передача государственными (муниципальными) учреждениями услуг, оказываемых населению, на аутсорсинг негосударственным поставщикам крайне уязвима с правовой точки зрения.

2. В Муравленко (Ямало-Ненецкий автономный округ) муниципальное автономное общеобразовательное учреждение (лицей) получило субсидию на цели, не связанные с выполнением задания (проведение на базе лицея торжественных мероприятий, посвященных 100-летию В. И. Муравленко). Средства субсидии учреждение направило на оплату по договорам, заключенным с различными организациями и ИП, например, на изготовление и поставку выставочного оборудования, организацию питания участников мероприятий. Антимонопольная служба сочла, что лицей удовлетворял не свои нужды, обусловленные оказанием образовательных услуг в рамках уставной деятельности, а нужды администрации как самостоятельного органа местного самоуправления, наделенного статусом муниципального заказчика^[10].

3. В Перми муниципальное автономное учреждение культуры (театр) получило субсидию на цели, не связанные с выполнением задания. Средства предназначались для проведения фестиваля «Белые ночи в Перми» – администрирования мероприятий (разработка концепций и сценариев проектов, обеспечение работы переводчиков, подготовка сметной документации, ведение и составление договоров, ведение переписки, информационно-консультативные услуги по подготовке конкурсных процедур, юридические консультации, подготовка финансовой отчетности, обеспечение работы творческих коллективов и артистов), а также для организации прибытия участников фестиваля (подготовка виз для зарубежных участников, организация логистики, международного проезда и проезда по России участников фестиваля). Эти услуги учреждение самостоятельно не оказало, а закупило их у ряда исполнителей. Согласно позиции антимонопольного органа учреждение организовало выполнение названных работ (услуг) иными лицами, реализовав тем самым функции органа местного самоуправления^[11].

Кто попадает в зону риска?

Примечательно, что все приведенные случаи проверок ФАС и последующих судебных разбирательств относятся к автономным учреждениям, а большинство из них – еще и к отрасли культуры. Видимо, это связано с двумя обстоятельствами.

Во-первых, закупочная деятельность автономных учреждений, которую они ведут на основании «рамочного» Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» и собственных положений о закупке, традиционно вызывает критику ФАС. Ведь, руководствуясь этим законом, можно достаточно свободно осуществлять закупки у единственного поставщика^[12].

Во-вторых, культурные мероприятия, особенно масштабные и емкие по вкладываемым в них бюджетным ресурсам, как правило, всегда на виду и могут вызывать неоднозначный резонанс. Это повышает вероятность получения контролирующими органами соответствующих обращений от лиц, которые по тем или иным причинам критически настроены по отношению к конкретным учреждениям и (или) их учредителям.

В любом случае передача государственными (муниципальными) учреждениями услуг, оказываемых населению, на аутсорсинг негосударственным поставщикам крайне уязвима с правовой точки зрения. И есть все основания полагать, что если подобная практика учреждений других отраслей попадет «под прицел» ФАС, ее выводы тоже будут неблагоприятны для учреждений и их учредителей.

Когда услуги можно передавать на аутсорсинг?

Но одна правовая возможность для применения аутсорсинга услуг все же есть. Согласно официальной позиции Минфина казенные учреждения не являются хозяйствующими субъектами в том смысле, в котором последние понимаются в федеральном законодательстве о защите конкуренции, – даже когда казенные учреждения оказывают платные услуги^[13]. При этом по правовому статусу указанные учреждения очень близки к органам государственной власти (государственным органам) и органам местного самоуправления (муниципальным органам) (п. 11 ст. 161 БК РФ).

Иными словами, если договор с негосударственным поставщиком на оказание услуг населению заключает именно казенное учреждение, никакого совмещения функций органа государственной власти (органа местного самоуправления) и хозяйствующего субъекта не происходит, следовательно, нарушения федерального законодательства о защите конкуренции нет. Поэтому безопасно передавать на аутсорсинг услуги, оказываемые населению, могут только казенные учреждения, но и для них безопасность относительна (не факт, что суды безоговорочно примут обозначенную выше позицию Минфина). В свою очередь, подобная практика, используемая автономными и бюджетными учреждениями, вызовет обоснованные возражения ФАС и они, скорее всего, будут поддержаны судами.

Если АУ закупает у негосударственного поставщика услуги, которые, с одной стороны, не соотносятся с установленными полномочиями его учредителя, а с другой – не присутствуют в государственном (муниципальном) задании, законодательство о защите конкуренции не будет нарушено.

Впрочем, если автономное или бюджетное учреждение закупает у негосударственного поставщика услуги, которые, с одной стороны, не соотносятся с установленными полномочиями его учредителя (органа государственной власти или местного самоуправления), а с другой – не присутствуют в государственном (муниципальном) задании учреждения, федеральное законодательство о защите конкуренции здесь не будет нарушено. Ведь учреждение не передает негосударственному поставщику те услуги, оказывать которые ему поручил учредитель в рамках реализации своих полномочий.

Пример – закупка в августе 2017 года федеральным государственным бюджетным образовательным учреждением высшего образования (университет, Тюмень) услуг по проведению «Дня знаний» у ИП за счет внебюджетных средств в размере 737 тыс. руб.^[14] Или другой случай. В июне 2017 года федеральное бюджетное образовательное учреждение высшего образования (университет, Екатеринбург) за счет внебюджетных средств заключило договор^[15] на сумму 176 тыс. руб. с единственным поставщиком (ООО). Предметом договора стало оказание в г. Березники (Пермский край) услуг по профессиональной ориентации потенциальных абитуриентов в выборе специальностей, обучение по которым предлагает данный вуз, и техническому сопровождению образовательного процесса для студентов вуза, проходящих обучение по дистанционным образовательным технологиям (предоставление мультимедиа-зала для дистанционного участия студентов в образовательных мероприятиях вуза).

Такие закупки могут оплачиваться и бюджетными средствами. Например, в июле 2017 года за счет средств субсидии, предоставленной на выполнение государственного задания, федеральное бюджетное образовательное учреждение высшего образования (университет, Тверь) провело электронный аукцион^[16] на оказание услуг по организации культурно-массовой, физкультурной и оздоровительной работы со студентами в Крыму. В аукционе приняло участие одно ООО, с которым и был заключен контракт на сумму, равную начальной (максимальной) цене, – 1,4 млн руб. При этом в государственное задание учреждению на 2017 год включены только образовательные услуги (реализация программ бакалавриата, магистратуры, специалитета, программ подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре и т. д.). Ничего о культурно-массовой, физкультурной и оздоровительной работе в самом задании не говорится. Поэтому в данной ситуации учреждение самостоятельно оказывает образовательные услуги, установленные для него в задании, никому их не передает, но имеет возможность использовать часть средств субсидии на госзадание для развлечения, оздоровления и вовлечения в занятия физкультурой своих студентов.

Не происходит передачи услуг от учреждения негосударственному поставщику и тогда, когда учреждение закупает у этих поставщиков услугу, формулировка которой не соответствует формулировкам из государственного (муниципального) задания, но закупка которой необходима для оказания услуг по заданию. В качестве примера приведем широко распространенную практику закупки государственными центрами занятости услуг профессионального обучения и дополнительного профессионального образования для безработных граждан. Сами учреждения оказывают гражданам государственную услугу «Направление для получения профессионального обучения или получения дополнительного профессионального образования, включая обучение в другой местности»^[17] и для этого закупают образовательные услуги у образовательных организаций (чтобы было куда направлять безработных).

Если учреждение самостоятельно оказывает услуги, установленные в задании, никому их не передает, но при этом имеет возможность использовать часть субсидии на госзадание для удовлетворения иных нужд своей клиентской группы, закупка услуг в этой части допускается.

Поставщиками зачастую выступают тоже государственные учреждения, хотя есть и практика участия негосударственных поставщиков образовательных услуг. Например, в августе 2017 года краевое государственное бюджетное учреждение (центр занятости, Приморский край) провело электронный аукцион^[18] для закупки образовательных услуг по профессиональному обучению по специальности «1С: управление торговлей (кладовщик)» для безработных граждан, женщин в период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет, незанятых граждан, которым в силу законодательства РФ назначена страховая пенсия по старости и которые стремятся возобновить трудовую деятельность. Начальная (максимальная) цена контракта составила 308 тыс. руб. В аукционе приняли участие АНО дополнительного профессионального образования и частное образовательное учреждение дополнительного профессионального образования. Контракт был заключен с поставщиком, предложившим наименьшую цену – 303 тыс. руб. (АНО).

Встречаются и примеры, когда негосударственные поставщики «обходят» госучреждения. Так, в результате открытого конкурса^[19] на оказание образовательных услуг для безработных (по специальности «Бухучет, анализ, аудит»), проведенного в июле 2017 года казенным учреждением (центр занятости, Москва), победителем стала АНО высшего образования, а федеральное государственное бюджетное учреждение высшего образования заняло только второе место. Хотя цена, предложенная госучреждением, была значительно ниже стоимостного предложения АНО (2,9 млн против 3,9 млн руб.), конкурсная комиссия, оценивая заявки по совокупности различных критериев, присудила победу негосударственному поставщику (значимость критерия «Цена контракта» составляла всего 40%).

А вот если центр занятости, скажем, будет не сам оказывать услугу по социальной адаптации безработных, а закупать эту услугу, передача ее на аутсорсинг уже налицо. Ведь соответствующий базовый (отраслевой) перечень содержит для государственных учреждений в сфере занятости именно такую услугу («Социальная адаптация безработных граждан на рынке труда» ^[20]). Подобная практика существует. В частности, в июле 2017 года государственное казенное учреждение (центр занятости, Московская область) провело запрос котировок^[21] на оказание информационно-консультационных услуг по социальной адаптации безработных с начальной (максимальной) ценой контракта в размере 40 тыс. руб. Заявки поступили от одной АНО и одного ООО. Контракт был заключен с АНО на сумму 40 тыс. руб. Правда, учреждение-заказчик являлось казенным, то есть претензий со стороны ФАС данная ситуация вызывать не должна.

* * *

Несмотря на уязвимость правовой конструкции, в рамках которой автономные и бюджетные учреждения передают оказание услуг другим поставщикам, эта практика достаточно распространена. В следующем номере журнала мы продолжим эту тему – рассмотрим опыт использования аутсорсинга услуг в различных отраслях социальной сферы и проанализируем его целесообразность.