Проверки МЧС – ответы на актуальные вопросы

МЧС обобщило материалы практики надзорной деятельности за 2016 год^[1] и ответило на вопросы, задаваемые наиболее часто. Разберем и прокомментируем ситуации, актуальные для бюджетного учреждения.

Вопрос:

Возможно ли составление акта проверки в один день с протоколом об административном правонарушении?

Министерство указывает, что общераспространенным мнением органов судебной власти является, что ни КоАП РФ, ни Закон № 294-ФЗ^[2] не устанавливают такого требования, что протокол об административном правонарушении не может быть составлен в один день с актом проверки, полагая, что это не является нарушением Закона № 294-ФЗ.

По мнению МЧС, факт составления протокола до того, как лицо ознакомилось с актом проверки и смогло представить соответствующие возражения, не может быть основанием для признания действий административного органа незаконными, если имелись достаточные основания для возбуждения дела о правонарушении.

Тут следует пояснить, основываясь на судебной практике. Рассмотрим Постановление Иркутского областного суда от 05.07.2017 по делу № 4а-757/2017.

В ходе проверки был установлен факт использования предпринимателем земельного участка не в соответствии с тем статусом, что указан в правоустанавливающем документе. На земле, предназначенной для индивидуального жилищного строительства, был открыт магазин. Предписания, выданные по результатам неоднократных проверок, были предпринимателем проигнорированы. В результате мировой и районный суды признали предпринимателя виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 26 ст. 19.5 КоАП РФ. Областной суд поддержал это решение, не приняв жалобу о том, что акт проверки и протокол составлены в один день (30.01.2017). Суд учел тот факт, что при проведении проверки предприниматель присутствовал, знакомился с содержанием акта, имел возможность представить свои замечания и возражения, получил копию названного процессуального документа, удостоверив это своей подписью. Предприниматель присутствовал и при составлении протокола, ему были разъяснены права, предусмотренные ст. 25.1 КоАП РФ, в том числе право заявлять ходатайства, предоставлена возможность давать объяснения по существу вмененного правонарушения. Однако ходатайство об отложении составления протокола с целью подготовки объяснений заявлено (в порядке ст. 24.4 КоАП РФ) не было. Поэтому суд посчитал, что протокол обоснованно составлен должностным лицом в день оформления акта проверки, что не дает оснований предполагать нарушение права предпринимателя на защиту.

Анализируя решение, можно сделать вывод, что если привлекаемый к ответственности имел возможность ознакомится с актом в день проверки и предоставить на него возражения, но не сделал этого, и факт ознакомления подтвержден документально, то составление протокола в один день с актом проверки обосновано.

Если же права проверяемого были нарушены, то действия контролирующего органа будут признаны незаконными. Так, Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в Постановлении от 28.02.2017 по делу № А12-44009/2016, удовлетворяя заявление организации об отмене постановления инспекции ФНС по муниципальному образованию о привлечении к административной ответственности по ч. 1 ст. 15.1 КоАП РФ, указал, что по смыслу и содержанию ст. 28.2 КоАП РФ административный орган обязан предоставить привлекаемому к ответственности лицу возможность реализовать гарантии защиты. Соблюдение положений ст. 28.2 достигается не только в присутствии лица, привлекаемого к административной ответственности, но и при его отсутствии при условии его надлежащего извещения о времени и месте составления протокола о правонарушении. В рассматриваемом случае административный орган имел возможность принять меры по надлежащему извещению организации, однако не сделал этого, не имея каких-либо на то причин. По мнению суда, данное нарушение положений ст. 28.2, направленной на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, носит существенный характер. Составление акта проверки и протокола в один день и в отсутствие законного представителя проверяемого, не извещенного надлежащим образом, лишило организацию возможности реализовать гарантированное ей законом право на защиту при производстве по делу о правонарушении. Аналогичный вывод – в Постановлении Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.11.2016 № 12АП-11503/2016 по делу № А12-18091/2016.

Вопрос:

Объект защиты (ОЗ) запроектирован по ранее действовавшим нормам. Применимы ли к нему действующие своды правил пожарной безопасности?

В соответствии со ст. 6 Закона № 123-ФЗ^[3] пожарная безопасность ОЗ считается обеспеченной при выполнении одного из следующих условий:

1) в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми согласно Законом о техническом регулировании^[4], и пожарный риск не превышает допустимых значений, установленных Законом № 123-ФЗ;

2) в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Законом о техническом регулировании, и нормативными документами по пожарной безопасности.

В силу ст. 4 Закона № 123-ФЗ техническое регулирование в области пожарной безопасности представляет собой:

1) установление в нормативных правовых актах РФ и нормативных документах по пожарной безопасности требований пожарной безопасности к продукции, процессам проектирования, производства, эксплуатации, хранения, транспортирования, реализации и утилизации;

2) правовое регулирование отношений в области применения и использования требований пожарной безопасности;

3) правовое регулирование отношений в области оценки соответствия.

К нормативным правовым актам РФ по пожарной безопасности относятся федеральные законы о технических регламентах, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности.

К нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности (нормы и правила).

Своды правил к ОЗ, запроектированным по ранее действовавшим нормам, не применяются, если устанавливаются более высокие требования.

Однако выполнимые требования должны соблюдаться.

Данное правило о неприменении более высоких требований не распространяется на случаи, когда дальнейшая эксплуатация указанных зданий, сооружений и строений приводит к угрозе жизни или здоровью людей вследствие возможного возникновения пожара. В таких случаях собственник ОЗ или лицо, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться ОЗ, должны принять меры по приведению системы обеспечения пожарной безопасности ОЗ в соответствие требованиям Закона № 123-ФЗ.

Вопрос:

Вправе ли инспектор по пожарному надзору самостоятельно приостановить деятельность проверяемого объекта либо его части? Кто может вынести такое решение?

МСЧ указывает, что в соответствии с действующим законодательством правом приостанавливать деятельность проверяемого объекта государственные инспекторы по пожарному надзору при проведении проверок не обладают. Решение о прекращении какой-либо деятельности может вынести только суд путем назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности.

Однако ст. 27.16 КоАП РФ в исключительных случаях предусмотрен временный запрет деятельности – кратковременное, установленное на срок до рассмотрения дела судом, прекращение деятельности в том числе филиалов, представительств, структурных подразделений юрлица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов работ, оказания услуг.

Временный запрет применяется, если за совершение правонарушения возможно наказание в виде административного приостановления деятельности, в исключительных случаях, когда это необходимо для предотвращения непосредственной угрозы жизни и здоровью людей, а предотвращение указанных обстоятельств другими способами невозможно.

Временный запрет осуществляется должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении. Перечень должностных лиц приведен в гл. 23 КоАП РФ. В основном это судьи, но согласно п. 2 ст. 28.3 КоАП РФ к уполномоченным лицам относятся и представители органов исполнительной власти, иных госорганов.

О временном запрете деятельности составляется протокол, копия которого вручается законному представителю юрлица. С этого момента обязанность исполнения временного запрета лежит на юрлице. Срок временного запрета исчисляется с момента фактического прекращения деятельности и не может превышать пять суток.

Пленум ВС РФ в Постановлении от 24.03.2005 № 5 обращает внимание, что наказание в виде административного приостановления деятельности может быть назначено судьей районного суда лишь в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП РФ, если менее строгий вид наказания не сможет обеспечить достижение цели наказания, что должно быть мотивировано в постановлении по делу о правонарушении (абз. 2 ч. 1 ст. 3.12, п. 6 ч. 1 ст. 29.10 КоАП РФ). При назначении этого наказания судья должен учитывать характер деятельности юрлица, характер совершенных им действий и другие обстоятельства, влияющие на создание условий для реальной возможности наступления негативных последствий (абз. 1 ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ). Обстоятельства, создающие угрозу причинения вреда, должны быть указаны судьей в постановлении по делу о правонарушении. А срок административного приостановления деятельности не может превышать 90 суток, включая срок временного запрета деятельности.

Вопрос:

Какова ответственность руководителя организации и сотрудника, отвечающего за пожарную безопасность, за нарушение требований пожарной безопасности?

Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности предусмотрена ст. 20.4 КоАП РФ. При этом наказанию могут быть подвергнуты как должностные лица, так и юрлицо, что значительно увеличивает сумму штрафа. Кроме того, должностные лица несут ответственность за нарушение требований правил пожарной безопасности также в силу ст. 38 Закона о пожарной безопасности^[5].

Руководитель учреждения и сотрудник, ответственный за пожарную безопасность, считаются должностными лицами организации.

К сведению:

В соответствии со ст. 2.4 КоАП РФ должностное лицо подлежит административной ответственности в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Как следует из примечания к указанной статье, должностными лицами, которые могут быть привлечены к административной ответственности, являются в том числе совершившие правонарушения руководители и иные работники, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в госорганах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях.

Если должностное лицо в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей совершает административное правонарушение, то оно в силу ст. 2.4 КоАП РФ должно быть привлечено к административной ответственности. Поэтому пожарный инспектор может привлечь к ответственности как руководителя учреждения, так и сотрудника, ответственного за пожарную безопасность, либо того и другого сразу.

В силу ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ возможно одновременное привлечение к ответственности за одно и то же правонарушение как юрлица, так и виновного в его совершении должностного лица.

МЧС обращает внимание, что чаще всего административное наказание назначают руководителю организации, поскольку сотрудник, ответственный за пожарную безопасность, не всегда имеет возможность самостоятельно выполнить требования, установленные законом. Он может только указать на нарушения. Например, такой сотрудник не наделен полномочиями самостоятельно принимать решение по установке автоматической пожарной сигнализации и не может выделить на это средства.

Назначение административного наказания должностному лицу не освобождает от ответственности юрлицо и наоборот. Министерство поясняет, что ситуация, когда и сотрудник, ответственный за пожарную безопасность, и руководитель, и юридическое лицо будут одновременно привлечены к административной ответственности, вполне возможна.

Вопрос:

Орган ФГПН признал здание детского сада не соответствующим требованиям пожарной безопасности, поскольку количество находящихся там детей превысило установленную норму. Из-за этого учреждение не может получить лицензию на образовательную деятельность. Является ли данное действие ограничением права на реализацию уставной деятельности учреждения? Применимо ли такое действие к характеристике безопасности здания или это только нарушение правил пожарной безопасности?

МЧС сообщает, что если заключение пожарного инспектора соответствует действующим нормам законодательства, то оно не ущемляет прав учреждения. В качестве примера министерство приводит Постановление ФАС ВСО от 28.01.2016^[6].

Инспектор по пожарному надзору обследовал здание детского сада по заявлению самого дошкольного образовательного учреждения. Заключение по пожарной безопасности было необходимо ДОУ для получения лицензии об образовательной деятельности. Однако проверяющий посчитал, что здание не соответствует обязательным требованиям пожарной безопасности.

В здании, построенном из сгораемых материалов, по нормам могло размещаться до 50 детей включительно. Однако на основании имеющейся документации (инспектор изучил в том числе журнал посещения детей, в котором указываются по группам воспитанники, посещающие детский сад) оказалось, что фактически в детском саду находилось 97 воспитанников и 22 человека из обслуживающего персонала. Поэтому был сделан вывод, что здание перестало соответствовать требованиям пожарной безопасности.

Образовательное учреждение посчитало, что отсутствие положительного заключения нарушает его права и законные интересы, поскольку это обстоятельство препятствует получению лицензии, тем самым ограничивая права на реализацию уставной деятельности. ДОУ также посчитало, что в данном случае были нарушены требования о пожарной безопасности конкретными должностными лицами, но здание требованиям соответствует. Суд первой инстанции, куда обратилась администрация ДОУ, согласился с мнением проверяющего.

Однако Четвертый арбитражный апелляционный суд вынес Постановление от 19.10.2012 по делу № А10-2496/2012, отменяющее решение суда первой инстанции. Суд апелляционной инстанции установил, что единственным нарушением требований пожарной безопасности, в связи с которым административный орган выдал отрицательное заключение о соответствии здания правилам пожарной безопасности, является тот факт, что в данном здании единовременно находилось 119 человек (97 детей и 22 человека из обслуживающего персонала), в то время как согласно требованиям пожарной безопасности в нем могло находиться только 50 человек включительно. Суд отметил: из указанного следует, что здание образовательного учреждения соответствует требованиям п. 6.20 СНиП 31-06-2009^[7] и в силу данного правила на законных основаниях на постоянной основе в нем может быть размещено до 50 детей включительно. Суд апелляционной инстанции посчитал, что единовременное нахождение в здании более 50 детей не свидетельствует о том, что здание не соответствует Правилам пожарной безопасности^[8].

Указанное свидетельствует о нарушении п. 144 Правил пожарной безопасности, запрещающего размещение в таком здании единовременно более 50 детей включительно. Суд отметил, что образовательное учреждение не просило проверяющего дать заключение о том, что в здании могут находиться более 50 мест для размещения детей на постоянной основе.

В силу указанного суд апелляционной инстанции счел, что вывод административного органа о том, что здание не соответствует Правилам пожарной безопасности лишь по основаниям, что там единовременно находится или может находиться более 50 человек, ошибочен.

Но ФАС ВСО не согласился с таким решением. Было отмечено, что в соответствии с актом проверки здание детского сада использовалось в качестве здания иного класса функциональной пожарной опасности, характеристикам которого оно не соответствует.

ФАС ВСО пришел к выводу, что заключение пожарного инспектора не нарушает права и интересы образовательного учреждения, поскольку оно законно. Одновременно суд указал администрации детского сада на возможность при соответствии количества детей в детском саду требованиям СНиП вновь обратиться с заявлением о выдаче заключения о соответствии требованиям пожарной безопасности.

* * *

Полностью с докладом МЧС можно ознакомиться на сайте министерства по адресу: mchs.gov.ru/upload/site1/0006/Doklad_RF_2.pdf. В документе даны ответы на 79 вопросов, касающихся пожарной безопасности, гражданской обороны, защиты от чрезвычайных ситуаций, надзора за маломерными судами, лицензионного контроля по монтажу, техобслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности.

В следующих номерах журнала «Руководитель бюджетной организации» планируем продолжить обзор документа.