Статья
О нарушении, совершенном под давлением органов муниципальной власти
|
Не секрет, что зачастую распоряжения глав местных органов власти идут вразрез с федеральными нормативными актами в части использования имущества, приобретенного за счет целевых средств, поступивших из иных источников (федерального бюджета, внебюджетных фондов). |
Как в этом случае действовать руководителю муниципального учреждения, за которым это имущество закреплено на праве оперативного управления? Поскольку такие столкновения не являются редкостью на территориях муниципальных образований, мы посчитали необходимым прокомментировать создавшуюся ситуацию.
Рассмотрим конкретную ситуацию.
Ураганом были повреждены многие объекты жилого фонда, в том числе объекты социальной сферы. У МУЗ «ЦРБ» от стихии пострадал фельдшерско-акушерский пункт, который расположен на втором этаже двухэтажного дома. В этом доме полностью раскрыло шиферную кровлю. На складе МУЗ «ЦРБ» имеется шифер, приобретенный ранее за счет средств федерального бюджета, выделенных Фонду обязательного медицинского страхования. Фактически шифер приобретен за счет средств, выделенных ЦРБ территориальным ФОМС. Поскольку с этого года фельдшерско-акушерские пункты района включены в систему одноканального финансирования, ФОМС дал согласие (устное) на использование шифера для ремонта кровли фельдшерско-акушерского пункта. Глава района распорядился выдать шифер со склада ЦРБ на ремонт крыши всего дома. ФОМС не согласился с таким решением главы района, но разрешил администрации использовать шифер для ремонта всего дома, только если та вернет его в течение трех месяцев. Глава района в своем распоряжении не указал, что шифер взят на определенный срок и будет возвращен. ФОМС пообещал ЦРБ при проверке показать нецелевое использование бюджетных средств и привлечь органы по борьбе с экономическими преступлениями. В создавшейся ситуации у МУЗ «ЦРБ» возникли следующие вопросы:
1. Какие документы оформляются при определении ущерба в случае урагана?
2. Правомерны ли действия главы района?
3. Имеет ли юридическую силу распоряжение главы муниципального района в отношении материальных ценностей, приобретенных за счет средств внебюджетных фондов?
4. Какими должны быть действия руководителя ЦРБ в сложившейся ситуации?
5. Является ли факт передачи шифера на ремонт кровли всего дома нецелевым использованием бюджетных средств?
6. Какова ответственность за нецелевое использование бюджетных средств?
Документальное оформлении причиненного ущерба.
Прежде чем ответить на заданные вопросы, необходимо определить, с чем связано наступление гражданско-правовых последствий.
В гражданском законодательстве РФ, в пп. 1 п. 1 ст. 202 и п. 3 ст. 401 ГК РФ, содержится понятие непреодолимой силы, которая определяется как чрезвычайное и непредотвратимое при данных условиях обстоятельство. Предложенное законодателем определение носит достаточно общий характер, какого-либо конкретного перечня таких обстоятельств в ГК РФ нет.
Непреодолимая сила не зависит от воли участников правоотношения и, как правило, исключает возможность ее предвидения. Природные явления (ураганы, пожары, землетрясения и прочие стихийные бедствия) в основном не вызывают споров относительно их принадлежности к обстоятельствам непреодолимой силы, чего нельзя сказать о наступивших общественных событиях, которые не всегда признаются форс-мажорными обстоятельствами.
В связи с тем, что в законодательстве отсутствует четкий перечень обстоятельств непреодолимой силы, а вопрос отнесения тех или иных событий к форс-мажорным обстоятельствам неоднозначен, при заключении договора стороны, как правило, стараются предусмотреть все возможные варианты форс-мажора и порядок поведения при его наступлении, для того чтобы избежать впоследствии разногласий.
Но как же быть пострадавшей стороне в рассматриваемом случае, когда договор страхования имущества не был заключен, но необходимо определить размер ущерба и осуществить ремонт поврежденного имущества?
Сторона, ущерб имуществу которой причинен независимо от ее воли, должна доказать факт наступления обстоятельства непреодолимой силы. В некоторых случаях при наступлении широко известных обстоятельств факт форс-мажора может подтверждаться способами, не нуждающимися в специальных средствах доказывания: наличие общеизвестных фактов, публикаций в СМИ и т. д. (пп. 1 п. 1 ст. 111 НК РФ).
При рассмотрении спора в суде стороны также освобождаются от необходимости доказывания общеизвестных обстоятельств в силу положения п. 1 ст. 69 АПК РФ при признании их таковыми судом.
Но в основном наступление обстоятельства непреодолимой силы необходимо доказывать специальными средствами. Так как порядок доказывания при наступлении данных обстоятельств в гражданском законодательстве не предусмотрен, его определение происходит в каждом конкретном случае. С этой целью пострадавшей стороне нужно обратиться в соответствующие компетентные органы в зависимости от характера чрезвычайных и непредотвратимых обстоятельств.
Факт наступления форс-мажора в рамках исполнения внешнеторговых сделок и международных договоров РФ свидетельствует торгово-промышленная палата на основании Закона РФ от 07.07.1993 № 5340-1 «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации». В соответствии с Положением о порядке свидетельствования ТПП Российской Федерации обстоятельств форс-мажора, утвержденным Постановлением Правления ТПП России от 30.09.1994 № 28-4, решение о выдаче сертификата об обстоятельствах форс-мажора принимается ТПП России в каждом конкретном случае исходя из условий контракта и документов компетентных органов РФ, подтверждающих наличие события, на которое организация ссылается в своем заявлении.
Для договоров между российскими организациями, а также в рассматриваемом случае обстоятельства непреодолимой силы могут подтверждать следующие компетентные органы: милиция, пожарная служба, МЧС, метеорологическая служба, коммунальная служба и т. д. Обращение пострадавшей стороны должно быть как минимум в два из перечисленных компетентных органов.
Полученные из указанных органов постановления и справки будут являться доказательством наличия события, на которое ссылается сторона как на обстоятельство непреодолимой силы.
На основании полученных документов производится оценка суммы ущерба независимым экспертом, государственной или коммерческой подрядной организацией, которая будет осуществлять ремонт поврежденного имущества. Выбор организации для оценки ущерба зависит от конкретных обстоятельств и целей пострадавшей стороны. В случае разрешения спора в суде надлежит обратиться за оценкой к независимому эксперту.
Следует обратить внимание, что полученные из компетентных органов документы будут являться доказательством определения ущерба, а сметная стоимость расходов на ремонт или оценка эксперта определяет сумму, необходимую для возмещения ущерба. Однако в случае возникновения спора относительно данных фактов отнесение того или иного события к обстоятельству непреодолимой силы, а также определение суммы, подлежащей возмещению, осуществляет суд, который решает вопрос исходя из конкретных обстоятельств дела.
Правомерность действий главы муниципального района.
Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в РФ, а также государственные гарантии их осуществления определяет Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (далее – Закон об общих принципах организации местного самоуправления).
Согласно п. 6 ст. 43 этого Закона глава муниципального образования (когда исполняет полномочия главы местной администрации) в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает:
• постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;
• распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации.
Распоряжения и постановления главы муниципального образования (района) являются муниципальными правовыми актами.
Принятые муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, законам об общих принципах организации местного самоуправления, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.
Перечень вопросов местного значения муниципального района, которые могут регулироваться муниципальными правовыми актами, приведен в ст. 15 Закона об общих принципах организации местного самоуправления. В частности, к ним относятся:
1) формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального района, контроль за исполнением данного бюджета;
2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального района;
3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района;
4) организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений;
5) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством РФ;
6) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района;
6.1) участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципального района;
7) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;
8) организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;
9) организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ; организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время;
10) организация оказания на территории муниципального района (за исключением территорий поселений, включенных в утвержденный Правительством РФ перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий) первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;
11) создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района.
Органы местного самоуправления муниципального района имеют право на решение следующих вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения муниципальных районов (ст. 15.1 Закона об общих принципах организации местного самоуправления):
• создание музеев муниципального района;
• участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству;
• создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории муниципального района;
• оказание содействия национально-культурному развитию народов РФ и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории муниципального района;
• создание службы неотложной медицинской помощи в структуре медицинских учреждений в целях оказания на территории муниципального района первичной медико-санитарной помощи;
• осуществление функций учредителя муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования, находящихся в их ведении по состоянию на 31 декабря 2008 года;
• создание условий для развития туризма.
Перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в Закон об общих принципах организации местного самоуправления (п. 1 ст. 18 данного закона).
Финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ). В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов РФ (п. 2 ст. 18 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).
Вывод. Принимая во внимание положения ст. 15, 15.1 и 18 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, можно заключить, что глава местной администрации не вправе издавать распоряжение об использовании шифера, приобретенного за счет средств федерального бюджета, поскольку в этом случае финансовые обязательства по вопросам местного значения исполняются за счет средств государственных внебюджетных фондов[1], а не средств местного бюджета. Отдельных федеральных нормативных актов и актов субъектов РФ, устанавливающих использование этих средств на решение вопросов местного самоуправления, нет. Следовательно, с учетом положения ст. 18 Закона об общих принципах организации местного самоуправления материальными ценностями, приобретенными на указанные средства, глава муниципального района распоряжаться не вправе, это выходит за пределы решаемых им вопросов.
Юридической сила распоряжения главы муниципального района.
В соответствии со ст. 48 Закона об общих принципах организации местного самоуправления муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае:
• упразднения таких органов или соответствующих должностей;
• изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц.
Также действие муниципального правового акта приостанавливается судом.
В случае если судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования (ст. 73 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).
Вывод. Распоряжение главы администрации района на выдачу шифера на ремонт жилого дома, в котором находится фельдшерско-акушерский пункт, имеет юридическую силу, пока судом не будет установлено его несоответствие федеральному закону.
Действия руководителя бюджетного учреждения.
Поскольку, как мы сказали выше, распоряжение главы муниципального района имеет юридическую силу, пока судом не будет установлено иное, руководитель ЦРБ вынужден ему подчиниться. Одновременно следует оповестить о сложившейся ситуации прокуратуру. Соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, органами местного самоуправления находится в ее компетенции (ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»). Одновременно рекомендуем письменно сообщить о создавшейся ситуации в ФОМС, выделивший денежные средства, на которые был приобретен шифер.
Квалификация совершенного нарушения.
В статье 289 БК РФ приведена трактовка понятия «нецелевое использование бюджетных средств», согласно которой нецелевое использование бюджетных средств – направление и использование средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения. Из Федерального закона от 28.04.1997 № 75-ФЗ «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 1997 год» не следует, что средства бюджета фонда могут быть израсходованы на проведение ремонтных работ объектов жилых домов. Таким образом, использование шифера, приобретенного за счет средств ФОМС, для ремонта кровли жилого дома является нецелевым использованием бюджетных средств.
Ответственность руководителя ЦРБ за совершенное нарушение.
Согласно ст. 289 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с КоАП РФ, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления – уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом.
Обратимся к нормам этих Кодексов.
Пункт 2 ст. 15.14 КоАП РФ гласит: использование средств государственных внебюджетных фондов получателем средств государственных внебюджетных фондов на цели, не соответствующие условиям, определенным законодательством, регулирующим их деятельность, и бюджетам указанных фондов, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа:
• на должностных лиц в размере от 4 000 до 5 000 руб.;
• на юридических лиц – от 40 000 до 50 000 руб.
Уголовная ответственность у руководителя учреждения ЦРБ в части нецелевого использования средств государственных внебюджетных фондов наступает при нецелевом использовании бюджетных средств в крупном размере. Крупным размером в ст. 285.2 УК РФ признается сумма бюджетных средств, превышающая 1 500 000 руб., а особо крупным размером – 7 500 000 руб.
Вопрос о привлечении руководителя ЦРБ к уголовной ответственности за превышение должностных полномочий, а также о привлечении к административной ответственности решит суд.
[1] Денежные средства, на которые был приобретен шифер, были выделены из федерального бюджета Федеральному ФОМС в виде субвенций на выравнивание условий деятельности территориальных фондов по обеспечению финансирования программ обязательного медицинского страхования. Федеральным ФОМС они были доведены до территориального ФОМС, а затем до МУЗ «ЦРБ» на решение вопросов в рамках программы ОМС. Эти средства в местный бюджет не поступали
Миронова А. Р., руководитель юридического департамента КГ «Аюдар»;
Сильвестрова Т., главный редактор журнала «Бюджетные учреждения:
ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности»
Сильвестрова Т., главный редактор журнала «Бюджетные учреждения:
ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности»
Актуально
Для оформления заказа на юридические услуги или получение консультации по банкротству необходимо заполнить форму и нажать на кнопку «Отправить заявку», наши менеджеры обязательно свяжутся с Вами.
*минимальная стоимость ответа 2500 р.
*минимальная стоимость ответа 2500 р.
