Нормативы на работы: практика внедрения на федеральном, региональном и местном уровнях.

Нормативное финансирование все шире внедряется в жизнь автономных учреждений – теперь по такому принципу определяется стоимость не только услуг, но и работ. В обоих случаях составляющие формулы расчета одинаковы. Однако в отношении работ органы-учредители могут устанавливать формулы с учетом особенностей, имеющихся в той или иной отрасли либо на территории. Какие именно правила действуют на федеральном, региональном и местном уровнях? Рассмотрим на примерах.

Введение нормативов на выполнение работ – это право, предоставленное бюджетным законодательством органам-учредителям. Согласно абз. 3 п. 4 ст. 69.2 БК РФ они сами могут принять решение, использовать ли указанные нормативы при расчете объема финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания, выдаваемого подведомственному учреждению.

Порядок определения нормативных затрат на работы тоже устанавливают органы-учредители. Здесь нет каких-либо рекомендаций, утвержденных на федеральном уровне и обязательных для субъектов РФ и муниципальных образований, в отличие от нормативов на услуги. (Напомним, что в силу абз. 2 п. 4 ст. 69.2 БК РФ нормативные затраты на оказание услуги рассчитываются на основании общих требований, установленных федеральными органами исполнительной власти в своей сфере регулирования.)

Иными словами, бюджетное законодательство предоставляет учредителям несколько бóльшую свободу в вопросе применения нормативов на работы. В связи с этим формируется самая разная практика регулирования данного вопроса. В одних случаях органы-учредители «на местах» полностью копируют правила, установленные для федеральных учреждений, в других – утверждают формулы расчета, отражающие специфику отрасли или работы конкретных подведомственных учреждений.

Правила для федеральных учреждений.

Согласно пп. 2 п. 5 ст. 69.2 БК РФ правила определения объема субсидии (в том числе расчет и утверждение нормативов на работы) должны быть прописаны в порядках формирования и финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания. В отношении федеральных учреждений этот вопрос урегулирован в Положении^[1], утвержденном Постановлением Правительства РФ от 26.06.2015 № 640 (далее – Положение № 640). Так, в его п. 28 говорится, что порядки определения нормативных затрат на выполнение работ устанавливаются органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя федеральных БУ и АУ, а сами нормативы применяются при расчете субсидии начиная с государственных заданий на 2017 год и плановый период. Назовем несколько правовых актов органов-учредителей:

• Приказ Минкультуры РФ от 30.12.2016 № 2995;
• Приказ Минспорта РФ от 16.12.2016 № 1295;
• Приказ Минобрнауки РФ от 15.12.2016 № 1596;
• Приказ Минздрава РФ от 06.07.2016 № 487н.

Анализ перечисленных документов показывает, что при создании порядков определения нормативов на работы министерства брали за основу алгоритм расчетов, уже примененный в отношении норматива на услугу (как и предписывает Положение № 640).

1. Нормативные затраты рассчитываются для работ, включенных в соответствующий ведомственный перечень (а значит, и в базовые перечни государственных и муниципальных услуг и работ), – на это указано во всех четырех документах. В качестве примера назовем некоторые работы, содержащиеся в базовых перечнях.

2. Формула расчета предполагает суммирование затрат по их группам. В основном федеральные министерства этим и ограничиваются, однако в отдельных случаях добавляют в формулу дополнительные элементы. В частности, Минспорт предлагает суммировать затраты сначала по группам, а потом еще и по соответствующим направлениям расходов, кроме того, умножать результат на коэффициент выравнивания.

Представляется, что необходимость разделения расходов по направлениям вызвана тем, что наименования работ, выполняемых подведомственными учреждениями, могут быть слишком общими (как следствие, одна работа охватывает всю деятельность в рамках госзадания). Например, работа «Обеспечение доступа к спортивным объектам» делится на следующие направления:

• предоставление в пользование объектов имущества в целях развития в публично-правовом образовании физкультуры и массового спорта;
• предоставление сооружений и иных помещений, отвечающих установленным правилам и нормам, для проведения физкультурных, спортивных и культурно-массовых мероприятий;
• обеспечение условий для проведения физкультурных, спортивных и культурно-массовых мероприятий.

Детализация расходов по этим или другим направлениям как раз и позволит учесть в составе норматива все затраты.

О том, что в госзадание может входить только одна укрупненная работа, свидетельствует и применение коэффициента выравнивания. Обычно на него умножается итоговый размер субсидии, то есть коэффициент используется уже после того, как определены и применены нормативы на услуги и работы, а также остальные элементы формулы. Но если в формуле нет никаких других элементов, кроме норматива на работу, а сам норматив относится к работе в целом (не применяется и показатель объема), по сути, указанный норматив становится общим объемом субсидии.

3. В норматив на работу входят те же самые группы затрат, что и в норматив на услугу. В группы объединены расходы, которые непосредственно связаны с выполнением работы и нужны для общехозяйственных нужд. Назовем основные из групп.

Вместе с тем применение еще двух групп затрат, связанных с формированием восстановительного резерва и тоже входящих в норматив на выполнение работы, имеет свои особенности. Согласно п. 29.1 Положения № 640 эти затраты включаются в норматив по решению органа-учредителя. Если такое решение принято, расходы на восстановительный резерв, создаваемый в отношении особо ценного движимого имущества, используемого как в процессе выполнения работы, так и для общехозяйственных нужд, учитываются в нормативах начиная с госзаданий на 2018 год и плановый период. Если же данного решения нет, действует другое правило: в состав затрат включается восстановительный резерв только в отношении названного имущества, необходимого для общехозяйственных нужд, но делается это уже в 2017 году. Как следует из указанных выше документов, по первому пути пошли Минобрнауки и Минздрав, а по второму – Минспорт и Минкультуры.

Правила для региональных и муниципальных учреждений.

Выборочный анализ нормативных правовых актов, издаваемых «на местах» органами-учредителями, показал, что регионы и муниципалитеты в основном следуют федеральному примеру. Многие (в частности, Республика Бурятия^[2], Вологодская область^[3], г. Заречный Свердловской области^[4]) ввели нормативы на работы начиная с государственных или муниципальных заданий на 2017 год и плановый период. Хотя существуют примеры и более раннего (с 2016 года) использования указанных нормативов – в Воронежской области^[6], Щелковском муниципальном районе Московской области^[7] и др.

Практика установления нормативов на работы имеет и другие особенности.

1. Формула расчета, как правило, представляет собой суммирование отдельных групп затрат и аналогична той, которая чаще всего применяется на федеральном уровне. Например, эту формулу привели в своих нормативных актах департамент здравоохранения Воронежской области (см. сноску 5 к настоящей статье) и департамент физкультуры и спорта Ханты-Мансийского автономного округа – Югры^[7], а вариант формулы, предполагающий деление на затраты, непосредственно связанные с выполнением работы и необходимые для общехозяйственных нужд, указан в документе минздрава Пензенской области^[8].

Методики, по которым ведутся расчеты нормативов на работы, все больше соответствуют принципу финансирования конкретных услуг и работ, а не содержания учреждений.

2. «На местах» используется широкий набор методов расчета нормативов. Федеральное законодательство не регулирует вопрос, какой именно метод должен применяться в субъектах РФ и муниципальных образованиях при определении нормативных затрат на работы, – это устанавливают сами органы-учредители. В отношении федеральных учреждений чаще упоминается нормативный метод, при котором за основу расчетов берутся нормы затрат, выраженные в натуральных показателях и содержащиеся в правовых актах РФ, СНиП, СанПиН, стандартах и регламентах выполнения работы. При отсутствии данных стандартов можно использовать метод наиболее эффективного учреждения (то есть ориентироваться на достигнутый им минимальный объем затрат на оказание единицы работы при выполнении требований к ее качеству) или медианный метод.

Такие же методы прописывают в своих документах органы-учредители «на местах», однако этим не ограничиваются. В частности, достаточно широко распространен сметный метод, прямо указываемый в порядках определения нормативов на работы^[9] либо используемый при подсчетах (см. сноску 6). Встречаются и упоминания о нормативном, структурном и экспертном методах^[10] (напомним: они содержались в прежних порядках финансового обеспечения выполнения задания, которые сейчас перестали действовать).

Иногда «старые» и «новые» методы объединяются. Так, минздрав Пензенской области (см. сноску 8) предусмотрел, что при расчетах применяются нормативный и экспертный методы. В первом случае учитываются расходы, непосредственно связанные с выполнением работы и рассчитанные на основе нормативно-технологической карты (и вот здесь используются соответствующие стандарты, метод наиболее эффективного учреждения, медианный или иной установленный метод). Во втором случае, когда определить долю одной или нескольких статей расходов в общей сумме затрат на выполнение работы невозможно, фактические расходы за отчетный финансовый год корректируются на индекс потребительских цен за тот же год.

3. Субъекты РФ и муниципальные образования утверждают не только порядки определения нормативных затрат на работы, но и конкретные значения таких нормативов. В частности, базовые нормативы затрат на выполнение работ имеются в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре (сфера физкультуры и спорта)^[11] и Санкт-Петербурге. Во втором случае комитет по экономической политике и стратегическому планированию установил базовые нормативы (и услуг, и работ) по целому ряду отраслей. Назовем некоторые распоряжения:

• от 31.05.2016 № 56-р «Об утверждении базовых нормативов затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ) государственными автономными и бюджетными учреждениями физкультурно-спортивной направленности Санкт-Петербурга на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов»;

  ---

• от 14.10.2016 № 132-р «Об утверждении базовых нормативов затрат на выполнение работ по обеспечению донорской кровью государственными автономными и бюджетными учреждениями здравоохранения Санкт-Петербурга на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов»;

  ---

• от 25.07.2016 № 83-р «Об утверждении базовых нормативов затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ) по медицинской реабилитации и санаторно-курортному лечению государственными автономными и бюджетными учреждениями здравоохранения Санкт-Петербурга на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов».

Отметим, что в перечисленных документах затраты посчитаны на единицу работы (руб. на один койко-день, руб. в день на одного занимающегося), а в этом как раз и заключается смысл нормативного финансирования.

Заключение.

Вслед за органами-учредителями федерального уровня нормативы на работы вводят и «на местах» – часть автономных учреждений наверняка столкнулась с этим при формировании задания на 2017 год и определении объема субсидии. Сама ее сумма могла и не измениться, но методики, по которым ведутся расчеты, все больше соответствуют принципу финансирования конкретных государственных (муниципальных) услуг и работ, а не содержания учреждений.