Об обеспечении полномочий Счетной палаты РФ и контрольно-счетных органов

07.11.2015 вступил в силу Федеральный закон от 27.10.2015 № 291‑ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», направленный на создание механизмов административно-правового принуждения, позволяющих обеспечить осуществление своих полномочий в области внешнего государственного (муниципального) финансового контроля должностными лицами Счетной палаты РФ, контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований. Подробнее о данном законе мы расскажем в статье.

Права Счетной палаты РФ

Государственный (муниципальный) финансовый контроль делится на внешний и внутренний, предварительный и последующий. Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Счетной палаты РФ, контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований (ст. 265 БК РФ). Органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля наделены следующими полномочиями:

• контроль за соблюдением бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета;
• контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета;
• контроль за осуществлением главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.

Счетная палата РФ является постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), подотчетным Федеральному Собранию. В рамках задач, определенных законодательством РФ, Счетная палата РФ обладает организационной, функциональной, а также финансовой независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно. Свою деятельность Счетная палата РФ ведет в соответствии с нормами БК РФ и Федерального закона от 05.04.2013 № 41‑ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».

Федеральным законом № 291‑ФЗ расширен перечень полномочий, которыми обладает Счетная палата РФ. Теперь она вправе осуществлять информационный обмен данными о лицах, привлеченных к административной ответственности, с Росфиннадзором, в порядке, установленном соглашением о сотрудничестве.

Необходимо отметить, что такое соглашение между Росфиннадзором и Счетной палатой РФ заключено 17.12.2012. Предметом данного соглашения является порядок организации сотрудничества и взаимодействия между указанными органами по вопросам, входящим в их компетенцию и представляющим взаимный интерес.

В соответствии со ст. 270.2 БК РФ в случаях установления нарушения бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

В силу ст. 270.2 БК РФ под представлением понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки (или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения) информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий данных нарушений.

Заметим, что на основании ч. 1 ст. 26 Федерального закона № 41‑ФЗ Счетная палата РФ вправе направить представления не только для принятия мер по устранению выявленных недостатков и нарушений, но и для возмещения причиненного государству ущерба и привлечения к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства РФ. Как видим, возможность включения в представление требования о возмещении ущерба прямо противоречит действующей в настоящее время ст. 270.2 БК РФ и указанное противоречие до сих пор не устранено.

В свою очередь, предписанием является документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба РФ, субъекту РФ, муниципальному образованию. Неисполнение предписания о возмещении причиненного данным нарушением Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию ущерба является основанием для обращения уполномоченного соответственно нормативным правовым актом Правительства РФ, нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, муниципальным правовым актом местной администрации государственного (муниципального) органа в суд с исковыми заявлениями о возмещении ущерба, причиненного Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию указанным нарушением.

Представления и предписания в течение 30 рабочих дней со дня принятия решения о применении бюджетной меры (бюджетных мер) принуждения вручаются представителю объекта контроля либо направляются заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным способом, свидетельствующим о дате его получения адресатом, в том числе с применением автоматизированных информационных систем. Отмена представлений и предписаний осуществляется в судебном порядке.

В предписании Счетной палаты РФ должны быть отражены:

• основания для его вынесения;
• информация о выявленных недостатках и нарушениях законодательства РФ и иных нормативных правовых актов;
• требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких недостатков и нарушений, сроки выполнения указанного предписания и ответственность за его невыполнение.

Неисполнение предписаний органа государственного (муниципального) финансового контроля о возмещении причиненного нарушением бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию ущерба является основанием для обращения уполномоченного соответственно нормативным правовым актом Правительства РФ, нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, муниципальным правовым актом местной администрации государственного (муниципального) органа в суд с исковыми заявлениями о возмещении ущерба, причиненного Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию нарушением бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Необходимо отметить, что в силу ч. 20 ст. 19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок законного предписания органа государственного финансового контроля влечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 20 000 до 50 000 руб. или дисквалификацию на срок от одного года до двух лет. Административная ответственность за неисполнение представлений органов государственного финансового контроля названным кодексом не установлена. Следовательно, и привлечь учреждение к административной ответственности за неисполнение представления орган государственного (муниципального) финансового контроля не вправе. Вместе с тем в указанных случаях контрольный орган может обратиться в органы прокуратуры с просьбой о принятии мер прокурорского реагирования в части обеспечения выполнения учреждением представления (предписания) либо к учредителю учреждения.

Федеральным законом № 291‑ФЗ ст. 27 Федерального закона № 41‑ФЗ дополнена новой ч. 4.1, устанавливающей требование руководителю объекта аудита (контроля) или лицу, исполняющему его обязанности, уведомить Счетную палату РФ в письменной форме о принятых мерах по результатам выполнения предписания.

С учетом вышеизложенного учреждение может быть привлечено к административной ответственности по ч. 20 ст. 19.5 КоАП РФ как за неустранение выявленных нарушений (невозмещение выявленного ущерба), так и за неуведомление Счетной палаты РФ о результатах исполнения предписания.

Кроме того, в ст. 36 Федерального закона № 41‑ФЗ внесены изменения, согласно которым права, установленные данной статьей, могут применяться инспекторами Счетной палаты РФ не только при проведении контрольных мероприятий, но и при осуществлении иных возложенных на них должностных полномочий.

Обеспечение исполнения полномочий контрольных органов

Ответственность за воспрепятствование деятельности контрольных органов. Согласно ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое поименованным кодексом установлена административная ответственность. Юридические лица подлежат названной ответственности за совершение указанных нарушений в случаях, предусмотренных статьями разд. II КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях (ч. 1 ст. 2.10 КоАП РФ). Юридическое лицо признается виновным в совершении такого правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность соблюдать правила и нормы, за нарушение которых данным кодексом или законами субъекта РФ предусмотрена административная ответственность, но оно не приняло все зависящие от него меры по их соблюдению (ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ).

Согласно ст. 2.4 КоАП РФ административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Под должностным лицом подразумевается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях РФ.

КоАП РФ в рамках гл. 19 «Административные правонарушения против порядка управления» устанавливает административную ответственность за административные правонарушения в сфере государственного (муниципального) надзора (контроля).

Напомним, что отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регламентированы Федеральным законом от 26.12.2008 № 294‑ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон о защите прав юридических лиц). В соответствии с пп. 3 п. 3.1 ст. 1 данного закона нормы обозначенного закона не применяются при осуществлении контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере. С учетом изложенного некоторые положения ст. 19.4 и 19.4.1 КоАП РФ, устанавливающие ответственность за неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль и воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, применять для отношений, связанных с порядком осуществления государственного (муниципального) финансового контроля, было достаточно проблематично.

Федеральным законом № 291‑ФЗ данная проблема устранена. Новая редакция ч. 1 ст. 19.4 КоАП РФ предусматривает ответственность за неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа, осуществляющего не только государственный надзор (контроль), но и государственный финансовый контроль, муниципальный контроль, муниципальный финансовый контроль. Совершение поименованного правонарушения повлечет за собой предупреждение или наложение на граждан административного штрафа в размере от 500 до 1 000 руб., а на должностных лиц – от 2 000 до 4 000 руб.

Аналогично ч. 1 ст. 19.4.1 КоАП РФ теперь предусматривает ответственность за воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного финансового контроля, органа муниципального контроля, органа муниципального финансового контроля по проведению проверок или уклонение от таких проверок.

Напомним, что органы государственного (муниципального) финансового контроля, в частности, при осуществлении выездных проверок (ревизий) вправе беспрепятственно по предъявлении служебных удостоверений и копии приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) о проведении выездной проверки (ревизии) посещать помещения и территории, занимаемые лицами, в отношении которых осуществляется проверка (ревизия), требовать предъявления поставленных товаров, результатов выполненных работ, оказанных услуг, проводить экспертизы, необходимые при проведении контрольных мероприятий, и (или) привлекать независимых экспертов для проведения таких экспертиз.

Воспрепятствование законной деятельности указанных органов влечет наложение на граждан административного штрафа в размере от 500 до 1 000 руб., на должностных лиц – от 2 000 до 4 000 руб., а на юридических лиц – от 5 000 до 10 000 руб.

Кроме того, отметим, что аналогичные изменения внесены в ст. 19.7 КоАП РФ. Согласно ч. 3 ст. 266.1 БК РФ непредставление или несвоевременное представление объектами контроля в органы государственного (муниципального) финансового контроля по их запросам информации, документов и материалов, необходимых для осуществления их полномочий по государственному (муниципальному) финансовому контролю, а равно их представление не в полном объеме или представление недостоверных информации, документов и материалов влечет за собой ответственность, установленную ст. 19.7 КоАП РФ. Совершение данного правонарушения может повлечь предупреждение или наложение на должностных лиц учреждения административного штрафа в размере от 300 до 500 руб., а на само учреждение – от 3 000 до 5 000 руб.

Как мы уже упоминали, в случае невыполнения проверяемым учреждением предписания органа контроля это учреждение могло быть привлечено к ответственности по ч. 20 ст. 19.5 КоАП РФ. Однако указанная норма не касалась предписаний, выданных органами муниципального финансового контроля. Напомним, что согласно ч. 1 ст. 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль делится на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

При этом внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Счетной палаты РФ, контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований.

В свою очередь, внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений – это контрольная деятельность Росфиннадзора, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ, местных администраций, Федерального казначейства (финансовых органов субъектов РФ или муниципальных образований).

На основании ч. 1 ст. 157 БК РФ к органам государственного (муниципального) финансового контроля относятся Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований, Росфиннадзор, органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ (местных администраций).

Органы муниципального финансового контроля не осуществляют государственный контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере, следовательно, они не могли применять норму ч. 20 ст. 19.5 КоАП РФ. Федеральным законом № 291‑ФЗ данное упущение устранено.

Рассмотрение дел об административных правонарушениях. Статья 23.1 КоАП РФ дополнена новой ч. 1.1, согласно которой дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.1, 15.14 – 15.15.16 и ч. 20 ст. 19.5 КоАП РФ, рассматриваются судьями в случаях, если дело о таком административном правонарушении возбуждено инспектором Счетной палаты РФ, либо уполномоченным должностным лицом контрольно-счетного органа субъекта РФ, либо уполномоченным должностным лицом органа муниципального финансового контроля.

Протоколы об административных правонарушениях. В соответствии с ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ поводами к возбуждению дела об административном правонарушении, в частности, являются:

• непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;
• поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;
• сообщения и заявления физических и юридических лиц, сообщения в средствах массовой информации, содержащие сведения, указывающие на наличие события административного правонарушения.

На основании ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях исходя из гл. 23 КоАП РФ, в пределах компетенции соответствующего органа. Кроме того, ст. 28.3 КоАП РФ предусматривает исключения для отдельных лиц. Так, согласно внесенным Федеральным законом № 291‑ФЗ изменениям, помимо случаев, предусмотренных ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ, протоколы об административных правонарушениях, рассмотренных в ст. 19.4.1, ч. 1 ст. 19.26 КоАП РФ, теперь вправе составлять должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов, уполномоченных осуществлять государственный финансовый контроль.

Кроме того, инспекторы Счетной палаты РФ и уполномоченные должностные лица контрольно-счетных органов субъектов РФ теперь вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных не только ст. 5.21, 15.1, 15.11, 15.14 – 15.15.16, ч. 20 ст. 19.5, 19.7, но и ч. 1 ст. 19.4, ст. 19.4.1 и 19.6 КоАП РФ.

Должностные лица органов исполнительной власти субъектов РФ также вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.4.1, ч. 1 ст. 19.5, ст. 19.7 КоАП РФ не только при осуществлении регионального государственного контроля (надзора), но и при проведении мероприятий государственного финансового контроля.

В часть 7 ст. 28.3 КоАП РФ внесены аналогичные изменения, определяющие случаи составления должностными лицами органов местного самоуправления протоколов об административных правонарушениях.

* * *

Федеральный закон № 291‑ФЗ принят в целях создания механизмов административно-правового принуждения, позволяющих обеспечить осуществление своих полномочий в области государственного аудита финансово-бюджетной сферы должностными лицами Счетной палаты РФ, контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований.

В частности, вводится административная ответственность за неповиновение и невыполнение законных распоряжений или требований указанных лиц, а также устанавливается подведомственность рассмотрения дел о таких административных правонарушениях.

А. Павелин
эксперт журнала «Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений», №12, декабрь, 2015 г.