Обзор нарушений при осуществлении закупок по Закону № 223-ФЗ.

Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Закон № 223-ФЗ) имеет одну специфическую черту – его нормы носят диспозитивный характер, то есть разрешено все, что не запрещено. И перечень оснований для обжалования, установленный ч. 10 ст. 3 данного закона, короткий и является закрытым. Несмотря на это количество жалоб на действия (бездействие) заказчиков растет год от года, так что в настоящее время достаточно административной и судебной практики, чтобы проанализировать и выявить наиболее распространенные нарушения. О них мы и расскажем сегодня.

По сравнению с Законом № 44-ФЗ^[1], Закон № 223-ФЗ не такой уж и большой. Он устанавливает лишь общие правила закупок товаров, работ и услуг:

• принципы закупок;
• требования к правовому документу заказчика о закупках товаров, работ и услуг (положение о закупке);
• отдельные процедурные сроки;
• требования к содержанию извещения и документации о закупке;
• отчетность; и др.

А вот способы закупок, порядок их проведения, требования к участникам, составу заявок, процедуре исполнения договора и иные моменты закупок в учреждении заказчик устанавливает самостоятельно в положении о закупке.

Из анализа практики рассмотрения жалоб на действия (бездействие) заказчиков следует, что все нарушения Закона № 223-ФЗ можно условно поделить на несколько групп:

• Противоречие положений о закупке нормам Закона № 223-ФЗ.

  ---

• Несоблюдение принципов закупок.

  ---

• Нарушение порядка осуществления закупок.

Положения о закупке.

Поскольку «правила игры» устанавливаются заказчиком в положении о закупке, при рассмотрении жалоб или проведении проверки контролирующий орган вынужден изучать этот документ – ведь в каждом конкретном учреждении один и тот же вид закупки может быть регламентирован по-разному.

В настоящее время достаточно распространенным нарушением является установление сроков заключения контракта по итогам закупочных процедур в нарушение норм Закона № 223-ФЗ. Приведем примеры.

Решение Татарстанского УФАС от 05.05.2016 № ИП-04/6334 по жалобе № Т04-145/2016.

В положении о закупке МУП установлено, что срок подписания договора победителем, участником, с которым заключается договор, не должен превышать пять дней либо срок, указанный в документации о закупке.

По мнению Татарстанского УФАС, этот срок нарушает ч. 10 ст. 3 Закона № 223-ФЗ и ч. 4 ст. 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции). Согласно данным нормам участники имеют право обжаловать действия (бездействие) заказчика, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии в течение десять дней со дня подведения итогов торгов либо, если предусмотрено размещение результатов торгов на сайте в Интернете, со дня такого размещения.

Следовательно, установленный в положении о закупке срок заключения договора по результатам закупки лишает возможности обращения участников с соответствующей жалобой, а потому данное условие нарушает права участников.

Также нарушением является то, что заказчики не соблюдают свое же утвержденное положение, устанавливая в документации о закупке иные условия проведения закупочных процедур.

Решение Санкт-Петербургского УФАС от 04.04.2016 по жалобе № Т02-193/16.

Извещением о закупке, опубликованным на официальном сайте www.zakupki.gov.ru, определено, что закупка проводится по одному лоту – «на оказание услуг по проведению периодического медицинского осмотра сотрудников для нужд «С» – 1 комплект услуг.

Вместе с тем в техническом задании документации указано, что закупка проводится по двум лотам: лот 1 – «услуга по проведению периодического медицинского осмотра работников в г. Калининграде»; лот 2 – «услуга по проведению периодического медицинского осмотра работников в г. Советске».

Комиссия Санкт-Петербургского УФАС выявила нарушение ч. 8 ст. 4 Закона № 223-ФЗ в действиях заказчика при организации закупки, выразившееся в установлении в извещении и в документации о закупке противоречивых сведений относительно количества лотов, что вводит в заблуждение участников закупки.

Неверный выбор способа осуществления закупки тоже не редкость, а ведь это нарушение положения о закупке, а соответственно, и Закона № 223-ФЗ.

Решение Хабаровского УФАС от 29.02.2016 по делу № 8-01/325.

Положением о закупке ФГУП определено, что закупка у единственного поставщика является неконкурентным способом закупки, которая может быть осуществлена, когда возникла срочная потребность в закупаемых товарах (работах, услугах) и применение других видов процедур закупки невозможно по причине отсутствия времени, необходимого для их проведения.

ФГУП осуществлена закупка у единственного поставщика на выполнение строительно-монтажных работ на сумму 295 673 780 руб., хотя имелась возможность организации конкурентной закупки. Тем самым заказчик исключил возможность заинтересованных лиц претендовать на заключение договора подряда в равных условиях. Поэтому действия ФГУП признаны нарушающими ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции.

Осуществление закупок в обычной форме вместе электронной.

Мы с вами знаем, что в определенных случаях заказчики обязаны осуществлять закупку путем электронного аукциона. Перечень товаров, работ и услуг, закупка которых осуществляется в электронной форме (далее – Перечень), утвержден Постановлением Правительства РФ от 21.06.2012 № 616. Однако иногда заказчики то ли умышленно, то ли по неосторожности игнорируют этот перечень.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 29.06.2016 № 09АП-25014/2016-АК по делу № А40-234399/2015.

ФАУ МО РФ оспаривало постановление УФАС по г. Москве о привлечении учреждения к административной ответственности в виде штрафа в размере 100 000 руб. Суд, рассматривая жалобу, установил, что ФАУ разместило извещение о проведении запроса предложений на оказание услуг по санитарному содержанию спортивных объектов, административных зданий. Предметом договора является техническое обслуживание спортивных объектов, административных зданий и прилегающей территории (классификация по ОКДП – 9310000 (услуги жилищно-коммунальные)). Однако ФАУ МО РФ размещена не соответствующая действительности информация по предмету закупки, поскольку вместо кода ОКДП 9310000 (услуги жилищно-коммунальные) необходимо было указать код ОКДП 7493000 (услуги по уборке здания, включающие работы, предусмотренные техническим заданием). А в силу Перечня эти услуги нужно закупать в электронной форме.

Конечно, некоторые заказчики никогда не применяли электронную форму закупки и не собираются. И это не будет нарушением, если закупки осуществляются у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) в соответствии с положением о закупке (п. 2 Постановления Правительства РФ № 616).

К сведению:

В Решении Псковского УФАС от 28.01.2016 по делу № 82/18.1/15-ТР описана ситуация, в которой действия заказчика по осуществлению закупок исключительно у единственного поставщика содержат признаки нарушения п. 2 ч. 1 ст. 3 Закона № 223-ФЗ в части установления необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки и антимонопольного законодательства – ст. 17 Закона о защите конкуренции (этой нормой запрещаются действия, приводящие к ограничению конкуренции).

Неразмещение информации в ЕИС.

Автономные учреждения могут «забыть» разместить необходимую информацию в ЕИС, или разместить ее, но не полностью, или нарушить сроки – если таковые установлены в отношении конкретных документов.

Например, одной из распространенных ошибок является неопубликование утвержденного перечня закупок у СМП на собственном сайте.

Обратите внимание:

Заказчики обязаны публиковать утвержденный перечень товаров, работ, услуг, закупки которых осуществляются у субъектов малого и среднего предпринимательства не только в единой информационной системе (ЕИС), но и на своем сайте в Интернете (п. 10 Положения об особенностях участия субъектов малого и среднего предпринимательства в закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 11.12.2014 № 1352).

Соответственно, опубликование перечня товаров, работ, услуг, закупки которых осуществляются у субъектов малого и среднего предпринимательства, исключительно в ЕИС образует признаки состава административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена ч. 5 ст. 7.32.3 КоАП РФ.

Также довольно часто нарушаются сроки размещения документов в ЕИС:

1. Постановлением ФАС РФ от 30.12.2015 по делу № АК1107-15 АО привлечено к административной ответственности за нарушение ч. 2 ст. 4 Закона № 223-ФЗ и п. 14 Положения о размещении на официальном сайте информации о закупке АО: нарушены сроки размещения на официальном сайте в Интернете (www.zakupki.gov.ru) плана закупок, а именно – план закупок размещен 14.01.2015, то есть позднее 31.12.2014.

2. Решением ФАС РФ от 28.12.2015 по делу № 223ФЗ-434/15В переданы материалы о возбуждении дела об административном правонарушении, поскольку в ходе контрольного мероприятия было выявлено, нарушение сроков размещения протокола, составленного в ходе закупки: протокол составлен и подписан 07.12.2015, а размещен в ЕИС 11.12.2015 (на 4-й день), в то время как ч. 12 ст. 4 Закона № 223-ФЗ предписывает сделать это не позднее чем через три дня со дня подписания.

3. Постановлением ФАС РФ от 20.08.2015 по делу № АК340-15 должностное лицо заказчика привлечено к административной ответственности за нарушение срока размещения сведений о количестве и об общей стоимости договоров, заключенных заказчиком по результатам закупки товаров, работ, услуг; сведений о количестве и об общей стоимости договоров, заключенных заказчиком по результатам закупки у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика); сведений о количестве и об общей стоимости договоров, заключенных заказчиком по результатам закупки у субъектов малого и среднего предпринимательства. Согласно ч. 19 ст. 4 Закона № 223-ФЗ данные сведения необходимо размещать не позднее 10-го числа месяца, следующего за отчетным, а заказчик сведения за март разместил лишь 15 апреля.

Кроме этого, заказчики «забывают» размещать на официальном сайте закупок:

• Извещение и документацию о закупке (не только при заключении договора с единственным поставщиком, но и в случае проведения торгов размещают документы лишь на собственном сайте).

  ---

• Изменения в документации (направляют их адресно тем, кто получил документацию лично).

  ---

• Разъяснения документации (нередко изменяют содержание, следовательно участники не имеют возможности подготовить заявку, соответствующую требованиям).

Вместе с тем в решениях ФАС можно встретить фразу о том, что предписание об устранении такого нарушения заказчику не нужно выдавать. Это обусловлено тем, что исправление ситуации никак не повлияет на восстановление прав и законных интересов участника закупки (см., например, решения Санкт-Петербургского УФАС от 31.03.2014 № 12/5400 по делу № Т12-103/14, ФАС РФ от 10.05.2016 № 223ФЗ-179/16 и пр.).

Неразмещение заказчиком на официальном сайте протоколов, составленных в ходе закупки, – типичное нарушение ч. 5 ст. 4 Закона № 223-ФЗ, которое в силу ч. 5 ст. 7.32.3 КоАП РФ может стоить должностному лицу штрафа до 50 000 руб., а организации – до 300 000 руб. (Постановление ФАС РФ от 30.09.2015 по делу № 223ФЗ-38/15/АК616-15).

План закупок.

Здесь спектр ошибок, совершаемых автономными учреждениями, не так уж широк. Например, заказчики могут совершить закупку, не предусмотренную планом закупок учреждения, а это однозначно административное правонарушение, за которое предусмотрен штраф от 100 000 до 300 000 руб. (ч. 5 ст. 7.32.3КоАП РФ).

Постановление ФАС РФ от 17.02.2016 по делу № 223ФЗ-128/15/АК126-16.

В нарушение п. 9 Правил формирования плана закупки товаров (работ, услуг), утвержденных Постановлением Правительства РФ от 17.09.2012 № 932, информация о закупке отсутствует в плане закупки заказчика, размещенном на официальном сайте в Интернете www.zakupki.gov.ru. Следовательно, в действиях заказчика содержится состав административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена ч. 5 ст. 7.32.3 КоАП.

Если возникла необходимость в закупке, не предусмотренной планом закупок, скорректируйте его, а затем проводите закупку. Напомним, что внесение изменений в план закупки осуществляется не позднее размещения в единой информационной системе в сфере закупок извещения о закупке, документации о закупке или вносимых в них изменений.

Про нарушение сроков размещения плана закупок мы уже сказали – помните, что согласно п. 14 Положения о размещении в единой информационной системе информации о закупке<^[2] план закупки должен быть размещен в ЕИС не позднее 31 декабря текущего календарного года.

Оценка заявок.

На основании п. 12, 13 ч. 10 ст. 4 Закона № 223-ФЗ в документации о закупке должны быть указаны сведения, определенные положением о закупке, в том числе критерии оценки и сопоставления заявок на участие в закупке и порядок оценки и сопоставления заявок на участие в закупке. При этом заказчики не ограничены какими-либо законодательными актами – критерии могут быть любыми, порядок присвоения баллов для определения победителей также устанавливается на усмотрение заказчика.

Однако заказчики умудряются нарушить даже самостоятельно разработанные порядок и критерии оценки заявок участников.

Решение Московского городского суда от 22.03.2016 по делу № 7-2636/2016.

Комиссией по закупкам ГБУ проведен открытый одноэтапный конкурс на право заключения договора на выполнение подрядных работ. В конкурсной документации установлен порядок оценки заявок, который не позволяет объективно выявить лучшие условия исполнения договора, содержащиеся в заявках на участие в конкурсе, поскольку не определено содержание по подкритерию «Применение новых (инновационных) технологий при выполнении работ, являющихся предметом Договора» критерия «Качество выполняемых работ». К тому же по данному подкритерию отсутствует порядок присвоения баллов.

Соответственно, в нарушение требований Закона № 223-ФЗ в конкурсной документации фактически не установлены критерии оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе, а также порядок оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе.

Ошибками будут и следующие действия:

• неустановление порядка расчета баллов, значимости тех или иных критериев и подкритериев, их веса при сопоставлении заявок участников (Решение Московского УФАС от 30.09.2015 по делу № 1-00-1607/77-15);
• установление крайних показателей баллов по критерию, например, 0 баллов или 100. Такие действия заказчика лишают участников возможности получения промежуточных баллов, соответствующих их уровню квалификации (Решение Московского УФАС от 13.11.2015 по делу № 1-17-1682/77-15);
• установление требований о соответствии документации о закупке каждого физического лица, выступающего на стороне одного участника, юридического лица, выступающего на стороне одного участника, или индивидуальных предпринимателей, выступающих на стороне одного участника (Постановление ФАС РФ от 03.04.2015 по делу № 223ФЗ-91/14/АК110-15).

Иногда заказчики устанавливают «узкие» критерии или показатели, по которым наибольшее количество баллов могут набрать лишь те участники закупки, которые нужны заказчику. Такая ошибка расценивается контролерами как нарушение не только Закона № 223-ФЗ, но и антимонопольного законодательства.

Решение ФАС РФ от 22.03.2016 № 223ФЗ-110/16.

При проведении проверки было установлено, что согласно закупочной документации участник закупки должен был предоставить документы, подтверждающие, что он является производителем товара или официальным дилером. Кроме того, был определен закрытый перечень банков, чьи банковские гарантии заказчик принимает для обеспечения заявки и исполнения договора. ФАС указала, что первое требование ограничивает количество потенциальных участников закупки и такие требования зависят от волеизъявления третьих лиц. А представление банковской гарантии, выданной любым другим банком, не влияет на возможность исполнять обязательства по договору, заключаемому по итогам аукциона, либо на качество исполнения данных обязательств. Поэтому ФАС признала такие требования нарушающими п. 2 ч. 1 ст. 3 Закона № 223-ФЗ.

Иные ошибки.

Конечно, в одной статье не расскажешь о всех ошибках, совершаемых автономными учреждениями при организации и проведении закупок в соответствии с Законом № 223-ФЗ. В заключение назовем еще несколько достаточно распространенных нарушений законодательства, за которыми может последовать выдача предписания об устранении нарушений либо привлечение к административной ответственности.

1. Описание объекта закупки. Прокурор обратился в УФАС с жалобой на проведение закупки, по условиям которой в документации о закупке была указана конкретная модель трамвайного вагона «71-931-«Витязь», что исключило возможность поставки трамвайных вагонов других производителей.

УФАС отметило, что указание в техническом задании конкретной марки трамвайного вагона не запрещено (п. 1 ч. 10 ст. 4 Закона № 223-ФЗ). Однако указание точных технических характеристик трамвайного вагона конкретного производителя исключило возможность поставки трамвайных вагонов других производителей (например, «УралВагонЗавод» г. Екатеринбург – трамвай R1 (Russia One); «Усть-Катавский вагоностроительный завод» г. Челябинск – трамвай модели «71-631»), чем необоснованно устранило конкуренцию при проведении процедуры торгов. В этом УФАС усмотрело нарушение п. 2 ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции (Решение Краснодарского УФАС от 27.04.2016 № 111-Т/2016).

Согласно ч. 7 ст. 7.32.3 КоАП РФ несоблюдение требований к содержанию извещений о закупке влечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 2 000 до 3 000 руб.; на юридических лиц – от 5 000 до 10 000 руб.

 2. Содержание извещения о закупке. В силу п. 3, 4 ч. 9 ст. 4 Закона № 223-ФЗ в извещении о закупке должны содержаться сведения о предмете договора с указанием количества поставляемого товара, объема выполняемых работ, оказываемых услуг и места поставки товара, выполнения работ, оказания услуг. Если документация не содержит эти сведения или иные из числа необходимых, ФАС выдаст предписание об устранении выявленных нарушений и направит материалы проверки для возбуждения дела об административном правонарушении (Решение ФАС РФ от 04.05.2016 № 223ФЗ-177/16).

3. Невыполнение законного решения или предписания об устранении нарушений. Напомним, что федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный контролировать в том числе закупки по Закону № 223-ФЗ, – это ФАС РФ.

Считая, что никто не проконтролирует исполнение предписания, некоторые автономные учреждения «забывают» про них. А между тем за неисполнение предписаний ч. 7.2 ст. 19.5 КоАП РФ предусмотрен штраф: для должностных лиц – от 30 000 до 50 000 руб., для учреждения – от 300 000 до 500 000 руб. Поэтому подумайте, стоит ли игнорировать предписание.

В заключение.

Чтобы избежать ошибок при осуществлении закупок по Закону № 223-ФЗ, необходимо периодически повышать квалификацию сотрудников, занимающихся закупками в организации, а также контролировать выполнение требований названного закона, нормативных актов, изданных для его исполнения, положения о закупке.