Результаты применения законодательства о закупках и практика автономных учреждений.

Минэкономразвития опубликовало результаты ежегодного мониторинга применения Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»^[1] (далее – Закон № 223-ФЗ). Ведомство проанализировало данные о закупочной деятельности заказчиков, размещенные в 2016 году в единой информационной системе (ЕИС, zakupki.gov.ru) и полученные из других источников. Выводы Минэкономразвития в основном остались теми же, что и год назад, а вот перспективы, которые ожидают заказчиков, изменились.

Как и в прошлом году, министерство ориентировалось прежде всего на госкомпании и иных заказчиков, осуществляющих масштабную закупочную деятельность, и не выделяло автономные учреждения в отдельную группу. Более того, акцент сейчас еще сильнее сместился на крупнейших заказчиков, работа которых подвергается дополнительному законодательному регулированию (что и нашло отражение в докладе).

Впрочем, выводы, сформулированные по результатам мониторинга, затрагивают всех исполнителей Закона № 223-ФЗ (в том числе АУ), ведь на этой основе в настоящее время дорабатывается законодательство. Ознакомимся с несколькими тезисами, имеющими отношение к автономным учреждениям, и выборочно проанализируем, как соотносятся результаты мониторинга с непосредственной деятельностью автономных учреждений.

Многообразие способов закупки.

По данным Минэкономразвития, в 2016 году только 5% закупок проводилось в виде конкурса и аукциона. При этом закупки у единственного поставщика превысили 36% общего объема, а закупки с применением «иных способов» – 59%. (Для сравнения: в 2015 году на первую группу пришлось менее 4%, на вторую – 40%, на третью – 56% закупок.)

Ведомство по-прежнему отмечает, что количество «прочих способов» крайне велико: вместо 3 497 вариантов, используемых в 2015 году, заказчики теперь применяют 4 480. Такое многообразие чиновники связывают с отсутствием в Законе № 223-ФЗ требований к способам закупки, что позволяет маскировать под разными наименованиями приобретение у единственного поставщика («короткая закупка», «исследование рынка», «неконкурентная закупка», «непосредственная закупка», «прямой выбор» и др.).

Между тем выборочный анализ информации, размещенной на сайте zakupki.gov.ru, показывает, что автономные учреждения не стремятся осуществлять подобную маскировку. Разнообразие применяемых ими способов объясняется наличием большого числа производных от четырех основных вариантов (конкурс, аукцион, запрос котировок, запрос предложений). В частности, аукцион трансформируется в следующие наименования – каждое из них представляет собой отдельный способ, относимый к «иным» (сохраняем написание в том виде, в котором оно внесено в ЕИС):

• «Открытый аукцион в электронной форме по 223»;
• «Аукцион в электронной форме по 223-ФЗ»;
• «Открытый аукцион в электронной форме (В соответствии с положением о закупке товаров, работ, услуг ГАУЗ КОКБ от 17.05.2016г.)»;
• «СБ-АСТ: Открытый аукцион в электронной форме»;
• «ESTP: Открытый аукцион в электронной форме».

А запрос предложений автономные учреждения прописывают, например, в таком виде:

• «запрос предложений 223 ФЗ»;
• «Запрос коммерческих предложений»;
• «Запрос предложение»;
• «Запрос ценовых предложений в электронной форме».

Причина многообразия способов закупки в следующем: любая детализация, в том числе указание на конкретного заказчика, орфографическая ошибка или замена строчных букв прописными порождают новый «иной» способ.

Как видим, ряд АУ стремятся отразить особенности закупки в ее названии и в результате возникает «новый» способ. Причем многообразие как раз и обеспечивают четыре основных варианта, названных выше. Выборочный анализ показал, что производными от способа «Закупка у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика)» автономные учреждения не злоупотребляют. В частности, поиск в ЕИС закупок АУ по таким запросам, как «Закупка у единственного источника (прямая закупка)» и «Короткая закупка», результатов не дал.

По сути, вывод Минэкономразвития о «маскировке» приобретения у единственного поставщика под иные способы вряд ли можно в полной мере отнести к автономным учреждениям. Более того, при анализе их закупочной практики становится понятна причина выявленного министерством многообразия: любая детализация, в том числе указание на конкретного заказчика или электронную площадку, орфографическая ошибка или замена строчных букв прописными порождают новый «иной» способ.

Конкурентные и неконкурентные способы.

Развивая тезис о том, что под «иные» способы зачастую маскируется закупка у единственного поставщика, Минэкономразвития делает вывод о низкой конкурентности закупок. Правда, авторы доклада признают, что некоторые заказчики относят ряд «иных» способов (запрос цен, запрос предложений, запрос котировок, редукцион) к конкурентным. То же самое можно сказать об автономных учреждениях – перечисленные способы встречаются и в их закупочной практике (именно как конкурентные).

В связи с этим ведомство полагает: для повышения прозрачности закупок и доступности участия в них необходимо четко разделить в Законе № 223-ФЗ способы закупок на конкурентные и неконкурентные. Критерии отнесения к первой группе будут следующими:

1) информация о проведении конкурентной закупки сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения извещения в ЕИС;

2) обеспечивается соперничество участников конкурентной закупки за право заключить договор с заказчиком посредством сопоставления предложений, содержащихся в заявках;

3) при описании предмета закупки соблюдаются требования, установленные Законом № 223-ФЗ.

При этом планируется, что заказчики сохранят право включать в положение о закупке конкурентные (конкурс, аукцион, запрос предложений и запрос котировок), иные конкурентные, а также неконкурентные способы. Обязанность применять ограниченный перечень из четырех основных способов будет установлена только для крупных заказчиков и только в отношении закупок, участниками которых выступают исключительно малые и средние предприниматели.

Данная поправка внесена в законопроект № 821534-6, доработанный Правительством РФ ко второму чтению^[2]. Напомним, что предыдущая версия проекта предполагала ограничение количества способов для всех заказчиков.

Если вариант, предложенный Правительством РФ, войдет в окончательный текст документа и будет принят, большинству автономных учреждений (тем, кто не относится к крупным заказчикам и не руководствуется Постановлением Правительства РФ от 11.12.2014 № 1352 (далее – Постановление № 1352)) не придется менять положение о закупке, сокращая число способов. Сохранить можно будет как иные конкурентные (запрос цен, редукцион и т. д.), так и неконкурентные способы (помимо закупки у единственного поставщика сюда будут отнесены прямая закупка, исследование рынка и др.).

Заказчик без закупок.

По данным Минэкономразвития, на 31 декабря 2016 года в ЕИС было зарегистрировано 86,4 тыс. организаций. Из них 8,5 тыс. не провело ни одной закупки – ни на основании Закона № 223-ФЗ, ни руководствуясь Законом № 44-ФЗ^[3]. Как считают чиновники, это может свидетельствовать о нарушении законодательства о закупках, выражающемся в регистрации в ЕИС лица, не являющегося заказчиком, но действующего под таким видом. Схема действий здесь может быть следующей: подставное лицо (как правило, фирма-«однодневка», действующая как заказчик) объявляет о проведении закупки, устанавливая требование об обеспечении заявки в денежной форме. К моменту подведения результатов закупки такой заказчик, собрав деньги, пропадает.

Обязанность применять ограниченный перечень из четырех основных способов планируется установить только для крупных заказчиков и только в отношении закупок, участниками которых выступают исключительно малые и средние предприниматели.

Подобная схема вряд ли применима к автономным учреждениям (если, конечно, под такого заказчика не маскируется подставное лицо). В то же время отсутствие закупок, проводимых АУ, может иметь другие причины.

Во-первых, иногда вместо автономного учреждения закупки проводит уполномоченный орган власти (например, управление по размещению заказа). Регионы и муниципальные образования прибегают к данной модели в рамках централизации закупок, когда соответствующий орган осуществляет закупочные процедуры для нужд сразу всей сети подведомственных учреждений (в том числе посредством организации совместных закупок).

Во-вторых, возможно, автономное учреждение осуществляет только закупки стоимостью до 100 тыс. руб., информация о которых не публикуется в ЕИС (правда, такая возможность есть лишь в теории). Если часть закупок, стоимость которых превышает 100 тыс. руб., проводится, допустим, у единственного поставщика и не раскрывается на официальном сайте, это уже будет нарушением Закона № 223-ФЗ.

В-третьих, не исключено, что автономное учреждение не разместило в установленном порядке положение о закупке и применяет Закон № 44-ФЗ. Как показывает выборочный анализ информации, опубликованной в ЕИС, подобных случаев не так уж и мало: в частности, некоторые муниципальные АУ руководствуются законодательством о контрактной системе с 2014 года – с момента возникновения у них обязанности применять Закон № 223-ФЗ.

Последняя ситуация не означает, что АУ не проводит никаких закупок. Поэтому Минэкономразвития относит таких заказчиков к другой группе, состоящей из 11,9 тыс. организаций (те, кто перешли на работу по Закону № 44-ФЗ).

Впрочем, проблема с лицами, действующими под видом заказчика, остается. Ведь при регистрации в ЕИС заказчики самостоятельно вносит информацию о своей организационно-правовой форме и это нередко приводит к размещению недостоверных (а то и заведомо ложных) сведений. Решить проблему планируется с помощью создания реестра заказчиков – данная инициатива тоже отражена в законопроекте № 821534-6. Она перешла из предыдущей в доработанную версию документа.

Вести реестр заказчиков будет Федеральное казначейство, а порядок ведения, в том числе включаемые в реестр информацию и документы, сроки их размещения, определит Правительство РФ. Видимо, при включении в реестр исполнителям Закона № 223-ФЗ потребуется проходить дополнительную проверку на соответствие организационно-правовой формы сведениям учредительных документов.

Закупки в электронной форме.

По состоянию на 31 декабря 2016 года с ЕИС были интегрированы 174 электронные торговые площадки, обеспечивающие проведение закупок на основании Закона № 223-ФЗ (на 11 больше, чем годом ранее). Общий объем закупок, проведенных с использованием электронных площадок, с 5,4 трлн руб. (2015 год) возрос до 6,7 трлн руб. (2016 год). По данным Минэкономразвития, в электронной форме совершалось более четверти всех закупок.

Как и раньше, разные электронные площадки востребованы у заказчиков по-разному. Например, за весь период реализации Закона № 223-ФЗ на 46 площадок пришлось 99% всех закупок в электронной форме, на другие 75 площадок – в совокупности около 10 тыс. закупок (менее 1%). На 9 площадках проведено лишь по одной закупке, а на 44 – и вовсе ни одной.

Автономные учреждения довольно часто используют такую форму закупок. Как показывает выборочный анализ закупочной практики АУ, электронно проводятся открытые аукционы, запросы котировок, запросы цен, запросы предложений. При этом используются такие площадки, как «Сбербанк-АСТ», «РТС-тендер», OTC-tender, ESTP.

Послабления, связанные с самостоятельным выбором способов и форм закупки, могут быть нивелированы посредством установления для АУ обязанности применять типовое положение, утвержденное органом-учредителем.

В свою очередь, Минэкономразвития считает, что слишком большое число электронных площадок вынуждает потенциальных участников из числа субъектов малого и среднего предпринимательства проходить аккредитацию на многих из таких площадок, что означает дополнительные временные и финансовые затраты. В связи с этим малому и среднему бизнесу планируется помочь: электронные площадки, на которых исполнители Закона № 223-ФЗ смогут проводить закупки у предпринимателей, будут ограничены площадками, функционирующими в рамках Закона № 44-ФЗ. Иными словами, закупки, где участвуют исключительно малые и средние предприниматели, станут проводиться только в электронной форме и только на ограниченном количестве площадок. Правда, это касается лишь крупных заказчиков, подпадающих под действие Постановления № 1352.

Основная же масса заказчиков продолжит свою закупочную деятельность в прежнем режиме. Согласно поправкам, внесенным в доработанный законопроект № 821534-6, закупки, участниками которых выступают любые лица, по-прежнему станут проводиться либо в «бумажной», либо в электронной форме (на любых электронных площадках, с которыми сотрудничает заказчик).

Напомним, что предыдущая версия проекта предполагала переход всех заказчиков на работу с ограниченным кругом операторов электронных площадок. Однако сейчас законодатели решили не вводить такое кардинальное изменение, оставив только «точечную» меру защиты в отношении малого и среднего бизнеса.

Типовое положение о закупке.

Эти и другие выводы Минэкономразвития и законодательные инициативы, сформулированные в их продолжение, отражают новую политику регулирования закупок, которой теперь придерживаются законодатели. Суть ее заключается в том, чтобы сделать более строгими «правила игры», но не напрямую, а посредством внедрения корпоративных практик. Вот как описываются составляющие новой политики в докладе:

1) обеспечение прозрачности только в отношении тех закупок, которые влияют на достижение целей регулирования (расширение возможностей поставщиков для участия в закупках, развитие конкуренции). Иными словами, раскрывать закупки, проводимые неконкурентными способами (закупка у единственного поставщика и т. п.), заказчикам в будущем может не потребоваться;

2) поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства (этот и следующий пункты перешли из «старой» политики регулирования);

3) понуждение к импортозамещению;

4) применение к заказчикам тех же требований, которые они предъявляют к своим дочерним компаниям. Использование лучших корпоративных практик;

5) понуждение организаций к снижению транзакционных издержек поставщиков и стимулирование к снижению собственных издержек;

6) регулирование корпоративных практик в области закупок компаний с государственным участием посредством использования прав собственника.

Последний пункт имеет прямое отношение к автономным учреждениям. Для них «использование прав собственника» означает, что орган-учредитель либо уполномоченный орган будет утверждать типовое положение о закупке, которым АУ придется руководствоваться при разработке собственного положения (отметим, что подобная практика уже встречается^[4]). Соответствующая поправка внесена в доработанный законопроект № 821534-6.

Планируется, что в типовое положение о закупке войдут нормы, обязательные для последующего применения подведомственными учреждениями и предполагающие возможность выбора. Так, к сведениям, не подлежащим изменению при разработке и утверждении заказчиком положения о закупке, отнесены:

• порядок подготовки закупки;
• способы закупок и условия их применения;
• порядок заключения и исполнения договора.

В свою очередь, вариативная часть типового положения будет включать:

• возможность выбора одного или нескольких условий (данных) из предлагаемого исчерпывающего перечня, установленного в типовом положении;
• возможность внесения информации об условиях (данных), их содержании и порядке определения такого содержания.

Как видим, рассмотренные послабления, связанные с самостоятельным выбором способов и форм закупки, могут быть нивелированы посредством установления для автономных учреждений обязанности применять типовое положение. В этом случае право определения основных правил закупочной деятельности получит орган-учредитель, а АУ придется следовать выбранному курсу.