Госзадание – теперь по новым перечням услуг и работ

При разработке задания на 2018 год будут применяться новые перечни услуг и работ. Практика показала, что система формирования государственных и муниципальных заданий (далее – госзаданий) в соответствии с ведомственными перечнями нуждается в улучшении. Проблема была не раз озвучена в «верхах»^[1], и вот, наконец, корректировки утверждены. Изменения внесены только в ст. 69.2 БК РФ, но они довольно существенные.

Система перечней, на основании которых устанавливаются государственные и муниципальные задания учреждениям, об изменении которой так долго говорили ее пользователи, Законом № 178-ФЗ^[2] адаптирована под их запросы.

В чем заключались проблемы?

Напомним, что задание для бюджетных учреждений составлялось согласно ведомственному перечню государственных (муниципальных) услуг (работ), оказываемых (выполняемых) этими учреждениями в качестве основных видов деятельности^[3]. В задание включались, а значит, и финансировались только те работы или услуги, которые были в ведомственном перечне.

Основой для формирования ведомственного перечня служил базовый (отраслевой) перечень (один или несколько), принятый соответствующим федеральным органом исполнительной власти. На 2017 год утверждено более 30 базовых (отраслевых) перечней, в которых содержатся более 560 тыс. реестровых записей.

Практика показала, что действующий порядок формирования базовых (отраслевых) перечней не позволяет:

• устанавливать минимальные требования к оказанию услуги (выполнению работы) в каждом публично-правовом образовании;
• учитывать возможности отдельных субъектов РФ (муниципальных образований) оказывать государственную (муниципальную) услугу (выполнять работу) в более расширенном виде, чем это предусмотрено федеральными НПА (федеральными законами, актами Правительства РФ, Президента РФ);
• включать в заявительном порядке услуги и работы, оказываемые и выполняемые исходя из финансовых возможностей субъекта РФ (муниципального образования) и в соответствии с НПА субъекта РФ (муниципальными правовыми актами).

При определении объема обеспечения выполнения задания учитывались нормативные затраты, которые рассчитываются на единицу показателя, характеризующего объем государственной (муниципальной) услуги (работы). И в случае изменения информации об этой услуге (работе) в базовом перечне возникала необходимость не только приведения ведомственного перечня в соответствие основному, но и пересчета нормативных затрат. Процесс «подстраивания» был трудоемким и долгим.

Варианты решения обозначенных проблем законодатели предлагают с 2016 года. Вначале было предложено адаптировать Постановление № 151^[4] – создать внутри базовых (отраслевых) перечней общероссийский, федеральный и региональный разделы, а также раздел «Работы». Затем планировалось доработать п. 3, 3.1 ст. 69.2 БК РФ, изменив компоненты системы перечней. Что же получилось в итоге?

Новая система перечней.

Ведомственные перечни отменяются – п. 3.1 ст. 69.2 БК РФ с 01.01.2018 утрачивает силу.

Теперь перечни, по которым формируется госзадание, разделены на общероссийские базовые (отраслевые), федеральные и региональные.

Общероссийские базовые (отраслевые) – основа. Они включают только услуги, причем услуги, оказываемые только физическим лицам. Еще одна особенность – услуги должны оказываться в рамках базовых конституционных гарантий. Иными словами, в общероссийские базовые (отраслевые) перечни включаются только социально значимые услуги для физических лиц.

Появилась возможность формировать задание для федеральных учреждений с применением федерального перечня, для учреждений субъектов РФ и муниципальных образований – с применением регионального перечня.

А вот территориальную специфику остальных услуг, а также всех выполняемых работ помогут учесть федеральные и региональные перечни. Федеральные перечни предназначены для федеральных учреждений, региональные – для учреждений субъектов РФ и муниципальных образований. Значит, задания для учреждений на 2018 год уже будут составляться на основе общероссийских базовых (отраслевых) перечней с применением или федеральных (если учреждение федеральное), или региональных (если учреждение региональное или муниципальное) классификаторов.

У законодателей еще есть время, чтобы создать базу для работы новой системы перечней. Правительство РФ установило порядки формирования, ведения и утверждения общероссийских и федеральных перечней^[5], которые будут действовать взамен Постановления № 151, а разработка аналогичных документов в отношении региональных перечней возложена на исполнительные органы государственной власти субъектов РФ (п. 3 ст. 69.2 БК РФ в редакции Закона № 178-ФЗ).

Общероссийские базовые (отраслевые) перечни.

Общероссийские базовые (отраслевые) перечни будут включать в себя только государственные и муниципальные услуги, оказываемые физическим лицам. Любая работа или услуга, выполняемая или оказываемая юридическому лицу, в этот перечень не входит.

Отличие услуг от работ разъяснено в Письмо Минфина РФ от 22.10.2013 № 12-08-06/44036.

Услуга – деятельность учреждения, осуществляемая в интересах конкретного потребителя (юридического или физического лица), например предоставление высшего образования, среднего профессионального образования, общего образования, дошкольного образования, осуществление библиотечного, библиографического и информационного обслуживания пользователей библиотек (книговыдача), организация трудоустройства, показ спектакля, санаторно-курортное лечение.

Для услуг, как правило, разрабатывается стандарт или применяются унифицированные требования к их оказанию. Услуга типична и подлежит нормированию (стоимость единицы одной и той же услуги для разных потребителей не меняется).

Работа – получателем является общество в целом (предоставляется так называемая услуга коллективного пользования) либо орган власти, например выполнение прикладного научного исследования, организация автотранспортного обслуживания органа власти.

Единица измерения объема работы не обязательна. Стоимость каждой работы, как правило, рассчитывается индивидуально, поэтому определение нормативных затрат для работ необязательно.

Особенность формирования основного классификатора объяснил Минфин в Письме от 16.06.2017 № 09-07-09/37680: введение общероссийских перечней позволит выделить из общего массива услуг и работ, содержащихся в настоящее время в базовых (отраслевых) перечнях, только те услуги, которые оказываются в рамках базовых конституционных гарантий гражданам определенных категорий (например, нуждающимся в социальной защите).

В письме сообщается, что Минфин совместно с Федеральным казначейством и федеральными министерствами, осуществляющими регулирование в своих сферах, проводит работу по выделению услуг, оказываемых физическим лицам, из существующих базовых (отраслевых) перечней для включения таких услуг в новые общероссийские базовые (отраслевые) перечни по соответствующим видам деятельности.

У нововведения есть перспектива внедрения новых форм оказания государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере, обеспечивающих вовлечение негосударственных организаций в деятельность по оказанию данных услуг. Сейчас активно формируется нормативная база, определяющая правила работы некоммерческих организаций – исполнителей общественно полезных услуг. В Перечень общественно полезных услуг^[6] включено достаточное количество государственных (муниципальных) услуг для физических лиц, которые также присутствуют в базовых (отраслевых) перечнях. Например, реализация дополнительных предпрофессиональных программ в области физической культуры и спорта включена в п. 12 Перечня общественно полезных услуг, и эта же формулировка встречается в Базовом (отраслевом) перечне «Образование и наука»^[7]. Таким образом, общероссийские перечни в перспективе могут стать основой для «соцзаказа» негосударственным поставщикам услуг.

Федеральные перечни.

Эти перечни применяются только при формировании заданий для федеральных государственных учреждений. Их формируют федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие регулирование в своих сферах деятельности. В федеральные перечни вносятся работы и услуги, не включенные в базовые (общероссийские) перечни. Основанием для внесения в перечень служат соответствующие федеральные законы, нормативные правовые акты РФ, регулирующие порядки оказания услуг физлицам и юрлицам, а также выполнения работ учреждениями.

Региональные перечни.

Услуги и работы, оказываемые и выполняемые учреждениями субъекта РФ и муниципальными учреждениями, находящимися на его территории, будут включены в региональные перечни. Еще раз обращаем внимание, что в региональные перечни войдут:

1. Дополнительные услуги физическим лицам, не включенные в общероссийские перечни.

2. Услуги юридическим лицам.

3. Работы.

Все субъекты РФ имеют право формировать и утверждать региональные перечни. Причем услуги и работы, включенные в региональные перечни, должны соотноситься с полномочиями субъекта РФ или муниципального образования. В региональные (как и в общероссийские) перечни запрещено включать положения, приводящие к возникновению расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований (п. 3 ст. 69.2 БК РФ в редакции Закона № 178-ФЗ) – это значит, что предоставление (выполнение) услуг (работ) из перечней должно финансироваться только бюджетом соответствующего уровня.

Как это будет работать?

В региональных перечнях указываются реквизиты соответствующих нормативных правовых актов субъектов РФ (муниципальных правовых актов).

Минфин рекомендует^[8] использовать при формировании субъектами РФ региональных перечней «модельные» региональные перечни. Эти «модельные» перечни содержат государственные и муниципальные услуги, не включенные в общероссийские перечни, а также работы, оказываемые (выполняемые) государственными учреждениями субъектов РФ (муниципальными учреждениями) в целях осуществления полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ (органов местного самоуправления). Ознакомиться с «модельными» перечнями можно на официальном сайте Минфина, меню «Деятельность / Бюджет / Финансовое обеспечение деятельности государственных (муниципальных) учреждений / Базовые (отраслевые) перечни государственных и муниципальных услуг и работ. Ведомственные перечни государственных (муниципальных) услуг и работ»^[9]. На странице следует найти документ «Проект новой редакции ст. 69.2 БК РФ», опубликованный 06.07.2017, – в этом документе находится ссылка «Модельные перечни». На момент написания статьи на сайте были размещены: «модельный» общероссийский перечень, «модельный» федеральный перечень, «модельный» региональный перечень, а также «модельный» общероссийский перечень «Образование и наука».

К сведению:

Государственные и муниципальные услуги, не включенные в общероссийские перечни, а также работы, оказываемые (выполняемые) государственными учреждениями субъектов РФ (муниципальными учреждениями) в целях осуществления полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ (органов местного самоуправления), включены Минфином в «модельные» региональные перечни, которые рекомендовано использовать при формировании субъектами РФ региональных перечней, с указанием реквизитов соответствующих нормативных правовых актов субъектов РФ (муниципальных правовых актов).

В «модельный» общероссийский перечень сейчас включены услуги из разных социальных сфер. Например, «Показ (организация показа) спектаклей (театральных постановок)», «Медицинская помощь в рамках клинической апробации методов профилактики, диагностики, лечения и реабилитации», «Предоставление социального обслуживания в форме на дому». Однако в п. 3 ст. 69.2 (в редакции Закона № 178-ФЗ) указано, что задание учреждениям формируется в соответствии с общероссийскими базовыми (отраслевыми) перечнями (классификаторами) государственных и муниципальных услуг, оказываемых физическим лицам. То есть в законе речь идет именно о перечнях. Можно предположить, что по каждой социальной сфере будет сформирован свой классификатор, являющийся базовым, – скорее всего, «модельный» общероссийский перечень, опубликованный на сайте Минфина, «распадется» на несколько более специализированных, являющихся базовыми для определенной социальной сферы, например, общероссийский базовый (отраслевой) перечень услуг, оказываемых физическим лицам в сфере культуры, или общероссийский базовый (отраслевой) перечень услуг, оказываемых физическим лицам в сфере образования.

Региональные перечни, скорее всего, наоборот будут «сборными», поскольку одним из главных признаков включения услуги в перечень является то, что ее оказание и выполнение предусмотрено НПА субъекта РФ или муниципальным правовым актом (принцип: один субъект РФ – один региональный перечень).

Пример содержания регионального перечня.

Работы или услуги юрлицам, связанные с услугами из общероссийских перечней, включаются в региональные или федеральные перечни. Как это происходит, рассмотрим на примере кукольных спектаклей.

Предполагается, что при формировании региональных перечней органы исполнительной власти и органы местного самоуправления будут проводить следующую работу:

1. Анализ общероссийских базовых (отраслевых) перечней и выбор услуг и работ, подходящих для формирования госзаданий.

2. Анализ «модельного» регионального перечня и выбор услуги и работы, подходящих для формирования госзаданий.

3. Возможные дополнения работ и услуг.

4. Сверка проекта перечня с данными ведомственных перечней.

5. Учет услуг по передаваемым полномочиям с федерального уровня и на уровень муниципальных районов.

6. Совместный с региональным министерством финансов отбор услуг и работ из общероссийских базовых (отраслевых) перечней и регионального перечня, на основании которых будут формироваться государственные и муниципальные задания на 2018 год.