Права землепользователя в споре о зоне

Нередко принятие или изменение этого документа нарушает или существенного ограничивает права землепользователей, что порождает определенные споры, некоторые из которых будут рассмотрены в настоящей статье.

Понятие зонирования.

Разберемся в понятиях. Понятие «зонирование» далеко не новое. Еще в п. 4 ст. 6 ныне не действующего Закона РФ от 14.07.1992 № 3295-1 «Об основах градостроительства в Российской Федерации» было указано, что генеральный план территории является основным юридическим документом, определяющим в интересах населения условия проживания, направления и границы территориального развития, функциональное зонирование, застройку и благоустройство территории, сохранение историко-культурного и природного наследия. В статье 1 прежней редакции ГрК РФ, действовавшей до 01.07.2006, под зонированием понималось деление территории на зоны при градостроительном планировании развития территорий и поселений с определением видов градостроительного использования установленных зон и ограничений на их использование.

В соответствии с действующим ГрК РФ (п. 6 ст. 1) градостроительное зонирование представляет собой зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Таким образом, результатом зонирования является определение границ территориальных зон, для каждой из которых правилами землепользования и застройки устанавливаются градостроительные регламенты.

В градостроительном регламенте указываются виды разрешенного использования земельных участков, их предельные размеры и параметры разрешенного строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (п. 9 ст. 1 ГрК РФ).

Проблема определения границ территориальных зон.

 В соответствии с п. 4 ст. 30 ГрК РФ и п. 2 ст. 85 ЗК РФ каждый земельный участок должен принадлежать только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается. Последствием нахождения образованного земельного участка в нескольких территориальных зонах является отказ в постановке такого участка на кадастровый учет. В качестве примера можно привести Постановление ФАС СЗО от 03.12.2012 по делу № А13-18150/2011, в котором суд указал следующее: два земельных участка, образованные в результате раздела, были расположены в двух территориальных зонах: П-1 (зона размещения производственных объектов I – II класса опасности) и С-3 (зеленые насаждения специального назначения). Поскольку представленный межевой план о земельных участках, образуемых в результате раздела, не соответствовал требованиям ГрК РФ, кадастровая палата на основании п. 2 ч. 2 ст. 27 Федерального закона 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее – Закон о кадастре) правомерно отказала в кадастровом учете названных участков.

В некоторых случаях изначально установить факт того, что образованный земельный участок находится в нескольких территориальных зонах, не представляется возможным, так как далеко не всегда происходит определение границ территориальных зон.

Дело в том, что, принимая правила землепользования и застройки, муниципальные власти забывают, что необходимо также определить местоположение границ территориальных зон и предоставить такие сведения в орган кадастрового учета.

Данная обязанность вытекает из положений ч. 2 ст. 30 ГрК РФ, согласно которым правила землепользования и застройки включают в себя в том числе карту градостроительного зонирования. В соответствии с ч. 4 ст. 30 ГрК РФ на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. В силу ч. 2 ст. 1 Закона о кадастре государственный кадастр недвижимости является систематизированным сводом сведений, в том числе о территориальных зонах, в него вносятся сведения о таких зонах, в том числе индивидуальные обозначения и описание местоположения границ территориальных зон (ст. 10 данного закона).

Эти сведения орган местного самоуправления в срок не более десяти рабочих дней со дня вступления в силу правового акта, которым устанавливается или изменяется территориальная зона, представляет в орган кадастрового учета (ч. 6 ст. 15 Закона о кадастре).

Указанные сведения подаются путем предоставления выписки из раздела правил землепользования и застройки, определяющего границы и содержание территориальных зон, перечень координат характерных точек границ территориальных зон в установленной системе координат (п. 11 Положения об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости  [1].)

Таким образом, из указанных выше взаимосвязанных положений действующего законодательства следует, что орган местного самоуправления обязан в срок не более чем десять рабочих дней со дня вступления в силу правил землепользования и застройки (изменений в них) представить в орган кадастрового учета выписку из раздела правил землепользования и застройки, содержащую описание местоположения границы территориальной зоны.

Исполнение данной обязанности имеет большое значение для землепользователей, так как в противном случае возникают проблемы с изменением вида разрешенного использования принадлежащих им земельных участков. Приведем в качестве примера Апелляционное определение Тульского областного суда от 26.04.2012 по делу № 33-1082: собственники земельного участка обратились в кадастровую палату с заявлением об изменении разрешенного использования земельного участка, но получили отказ, мотивированный отсутствием документа, устанавливающего вид разрешенного использования земельного участка. Отказ в государственном кадастровом учете был обжалован собственниками земельного участка в суде. Тот решил, что только градострои­тельного регламента с разделением территории на зоны недостаточно для осуществления кадастрового учета недвижимости. Органом местного самоуправления в орган кадастрового учета не передавались сведения о координатах границ территориальных зон, в том числе зоны, в которой был расположен земельный участок. Указанное обстоятельство не позволило органу кадастрового учета определить, в пределах какой территориальной зоны располагался земельный участок, какие виды разрешенного использования были предусмотрены для данной зоны.

Поскольку на орган кадастрового учета не возложена обязанность по сбору необходимых документов, отказ в изменении вида разрешенного использования земельного участка был признан судом обоснованным.

Выходом из сложившийся ситуации является обращение в суд с требованием о признании бездействия органа муниципальной власти незаконным и обязании его передать сведения о координатах территориальных зон в орган кадастрового учета.

Например, из Постановления ФАС ВВО от 28.12.2011 по делу № А39-1025/2011 следует, что организация приняла решение об изменении разрешенного вида использования земельного участка и обратилась в кадастровую палату с соответствующим заявлением. В ответ кадастровая палата сообщила о невозможности внесения изменения в связи с отсутствием сведений о координатах характерных точек границ территориальных зон и обо всех допустимых видах разрешенного использования земельных участков, входящих в состав таких зон, поскольку указанные сведения не были переданы в его распоряжение администрацией.

Суд установил, что администрация, располагая необходимой информацией, не представила сведения в кадастровую палату. В результате бездействие администрации (по неисполнению Закона о кадастре и Положения об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости) было признано незаконным и нарушающим права и законные интересы организации. Суд обязал администрацию в течение десяти дней с момента вступления решения в законную силу предоставить в орган кадастрового учета соответствующие сведения.

Аналогичные выводы содержатся в Апелляционном определении ВС Республики Мордовия от 24.07.2012 по делу № 33-1285/57, Решении Апелляционного суда Пензенской области от 29.10.2012 по делу № А49-7088/2012 [2] и др.

Нарушения прав при установлении и изменении территориальных зон.

 Известно, что землепользователи имеют право осуществлять строительство на земельном участке в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием при соблюдении требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов (ст. 40 и 41 ЗК РФ). Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков.

В некоторых случаях изменение территориальных зон существенно затрагивает права землепользователей, так как они не могут использовать земельный участок по планируемому ранее назначению. В качестве примера можно привести Постановление ФАС МО от 30.11.2010 № КА-А40/14394-10 по делу № А41-19917/10, в котором заявитель требовал признать решение городской думы не соответствующим Земельному и Градостроительному кодексам и не действующим в части изменения зоны Ц-3 на зону Р-2 в отношении принадлежащего ему земельного участка.

В ходе рассмотрения дела было установлено, что дума своим решением изменила вид территориального зонирования земельного участка, в границах которого находился участок, предоставленный заявителю для строительства здания. В результате вместо ранее установленной зоны Ц-3 (зона предприятия обслуживания населения местного (районного) значения) спорный земельный участок был определен как зона парков, бульваров, набережных (Р-2).

Суд при разрешении спора исходил из следующего. Согласно ч. 2 ст. 36 Конституции РФ владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Аналогичные положения содержатся в п. 3 ст. 209 ГК РФ. Изменение градостроительной документации, включая право на изменение зонирования, не должно вступать в противоречие с требованиями ст. 34 ГрК РФ и нарушать права собственника (землепользователя) земельного участка. Изменив назначение зоны Ц-3 на Р-2, дума не приняла во внимание существующего порядка землепользования и фактически исключила возможность использования спорного земельного участка по назначению (строительство здания), тем самым нарушив указанные положения закона.

Схожий спор рассматривался в Постановлении ФАС ПО от 24.05.2012 по делу № А55-10950/2011. Гордума изменила вид территориального зонирования земельного участка, в границах которого находился участок, предоставленный организации для строительства универсального магазина, – вместо ранее определенных зон Ц-2 (зона деловых и коммерческих предприятий общегородского и регионального значения) и Ц-3 (зона предприятий обслуживания населения местного (районного) значения) часть зон была изменена на зону Р-2 (зона парков, бульваров, набережных). Суд указал, что решение думы привело к нарушению прав организации, связанных с землепользованием, поскольку повлекло невозможность строительства магазина на ранее выделенном земельном участке.

Определением ВАС РФ от 28.09.2012 № ВАС-12092/12 было отказано в передаче дела № А55-10950/2011 в Президиум ВАС для пересмотра в порядке надзора постановления ФАС ПО. Коллегия судей ВАС указала, что в данном деле не было установлено нарушений норм права, являющихся безусловным основанием для отмены судебных актов.

Однако в свежем Определении от 01.04.2013 № ВАС-136/13 было решено передать схожее дело на рассмотрение Президиума ВАС. В данном случае организации принадлежали земельные участки, в отношении которых была установлена зона Ц-1 (зона деловых и коммерческих предприятий в границах исторической части центрального района). В целях проектирования и строительства на них административно-гостиничного комплекса фирма обратилась в Департамент строительства и архитектуры за выдачей градостроительного плана земельного участка. В соответствии с градостроительным регламентом она разработала инвестиционный проект по строительству административно-гостиничного комплекса, понеся затраты на выполнение инженерно-геологических изысканий, предпроектных работ и т. д.

Решением гордумы зона Ц-1 (зона деловых и коммерческих предприятий в границах исторической части центрального района) была изменена на зону Р-2. Организация, сославшись на изменение разрешенного использования земельных участков (зона Р-2 не предусматривала ни открытых автостоянок, ни жилых и нежилых офисных зданий и гостиниц), настаивала на том, что отдельные положения нормативного правового акта гордумы не соответствуют закону, нарушают ее права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, создают препятствия для осуществления такой деятельности.

Суд первой инстанции заявленные требования удовлетворил. ФАС ПО (Постановление от 13.11.2012 по делу № А55-23145/2010) поддержал мнение нижестоящей инстанции. А вот коллегия ВАС решила передать указанное дело на рассмотрение в Президиум ВАС.

В Определении от 01.04.2013 № ВАС-136/13 судьи признали, что принятие думой решения после получения организацией генерального плана земельного участка является нарушением прав собственника земельного участка, поскольку лишает его возможности дальнейшего использования земли для строительства объектов недвижимости. Однако в силу ст. 51 ГрК РФ основанием для начала строительства объекта недвижимости служит разрешение на строительство. На момент рассмотрения спора у организации отсутствовало разрешение на строительство административно-гостиничного комплекса. Намерение фирмы осуществить строительство и получение для этого ГПЗУ не являлось основанием для признания решения думы противоречащим ГрК РФ и ЗК РФ и нарушающим права организации.

Ошибочным является и вывод судов о том, что принятие изменений создает препятствия для дальнейшей эксплуатации автостоянок. Положениями п. 8 ст. 36 ГрК РФ предусмотрено, что 

земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия. Таким образом, при принятии или изменении правил землепользования и застройки, которыми изменено территориальное зонирование и, соответственно, вид разрешенного использования, у собственника земельного участка сохраняется возможность продолжать использование земельного участка, имевшее место до такого изменения.

Согласится ли с такой позицией Президиум ВАС, покажет время. Однако уже сейчас можно сделать вывод, что представленный подход радости землепользователям не доставит, ибо позволяет представительным органам местного самоуправления при принятии (изменении) правил землепользования и застройки не считаться с законными интересами землепользователей на предмет существующего или планируемого (до принятия, изменения указанных правил) использования принадлежащих им земельных участков. 

Ссылки

[1] Утверждено Постановлением Правительства РФ от 18.08.2008 № 618 «Об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости».

[2] Согласно данным официального сайта ВАС (http://kad.arbitr.ru) это судебное решение вступило в законную силу.

А. В. Мандрюков
эксперт журнала  «Строительство: бухгалтерский учет и налогообложение»