Предоставление платных услуг и выполнение платных работ в автономных учреждениях (часть 1)

Предоставление платных услуг и выполнение платных работ в автономных учреждениях (часть 2)

Тема оказания платных услуг и выполнения платных работ в автономном учреждении традиционно вызывает большой интерес. Он, безусловно, вызван тем, что само по себе зарабатывание денег – весьма важный аспект жизнеобеспечения и учреждения, и его сотрудников. В настоящей статье рассматривается ряд практических вопросов, связанных с платной деятельностью и относящихся к специфике правового положения автономных учреждений.

Платные услуги и платные работы: в чем разница?

В силу федерального законодательства об автономных учреждениях такие учреждения вправе выполнять работы и оказывать услуги за плату^[1]. Возникает вопрос: в чем же разница?

В настоящее время эти понятия четко не разграничены. Выяснить нормативно установленные различия между ними можно лишь на основании бюджетного законодательства – по требованиям к содержанию государственного или муниципального задания (п. 1 ст. 69.2 БК РФ). В частности, услуга отличается от работы тем, что у первой имеются конкретные потребители (физические или юридические лица), она предоставляется в определенном порядке и в отношении нее в государственном или муниципальном задании могут устанавливаться предельные цены (тарифы) для оплаты ее потребителями. Из этого можно сделать вывод, что платной работой считается деятельность АУ, оплачиваемая неким заказчиком не ради собственных нужд, а ради нужд третьих лиц или общества в целом, то есть заказчик деятельности не является ее непосредственным потребителем. Например, к платной работе можно отнести выполнение учреждением социологического исследования по заказу какой-либо организации. Если же учреждение проводит обучение гражданина, здесь речь идет о платной услуге.

Существует и еще один подход к разделению рассматриваемых понятий: работа всегда предполагает в качестве результата некий материальный продукт, а услуга – нет (тут важны сами производимые действия). В частности, создание музыкального произведения (допустим, оперы) – это работа (материальным продуктом здесь становится написанный на основе либретто нотный текст), а вот исполнение музыкального произведения – уже услуга.

Конечно, оба подхода не лишены субъективизма и неясностей, которые обнаруживаются на практике. Как определить, насколько социологическое исследование служит интересам самого заказчика (не является ли все-таки он сам непосредственным потребителем)? А если во время исполнения музыкального произведения ведется его видеозапись (то есть появляется некий материальный продукт), не становится ли подобное исполнение уже работой, а не услугой?

Увы, более подходящих трактовок – при отсутствии в действующем законодательстве определенности с названными понятиями – нет.

Отметим, что в том числе и по этой причине в базовых (отраслевых) перечнях государственных (муниципальных) услуг и работ мы встречаем описание одних и тех же процессов и как услуг, и как работ. Например, согласно базовому перечню в сфере «Культура, кинематография, туризм» (опубликован на официальном сайте для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях bus.gov.ru) «создание экспозиций (выставок) музеев, организация выездных выставок» – это и услуга, и работа.

Услуги (работы), оказываемые (выполняемые) платно вне рамок задания.

Согласно федеральному законодательству об автономных учреждениях кроме выполнения государственного (муниципального) задания АУ по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату (ч. 6 ст. 4 Закона № 174-ФЗ). Разберемся в этой формулировке.

Словосочетание «кроме государственного (муниципального) задания» в законодательстве не уточняется. Здесь можно считать, что речь идет об услугах или работах, которые либо не входят в задание, либо входят, но их объем превышает установленные показатели. Например, если учреждение получает задание от учредителя на оказание той или иной услуги определенному числу потребителей, гражданам, выходящим за это число, АУ может предлагать ее уже на платной основе. Это относится и к услугам, которые в соответствии с законодательством должны оказываться бесплатно. Ведь обеспечение бесплатности тех или иных услуг – обязанность не самих учреждений, а органов государственной власти и местного самоуправления, то есть учредителей автономных учреждений, устанавливающих для них государственные и муниципальные задания. В частности, организация бесплатного и общедоступного дошкольного образования относится к полномочиям органов местного самоуправления муниципального района и городского округа^[2].

Любая деятельность АУ, в том числе осуществляемая на платной основе, должна отвечать двум требованиям – соответствовать тому или иному полномочию учредителя и сфере, в которой разрешается функционирование автономных учреждений.

Следующий момент – услуги (работы) должны относиться к основной деятельности автономного учреждения. Согласно ч. 1 ст. 4 Закона № 174-ФЗ ею признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых учреждение создано. В свою очередь, целями создания АУ являются выполнение работ, оказание услуг, необходимых для осуществления полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физкультуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах) (ч. 1 ст. 2 Закона № 174-ФЗ).

Иными словами, оказываемые платные услуги (выполняемые работы) должны соответствовать полномочиям учредителя автономного учреждения – Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования. Эти полномочия определены в отраслевых законах (например, Федеральном законе от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»), а также в законах № 131-ФЗ и 184-ФЗ^[3].

Полномочия учредителя автономного учреждения могут распространяться на разные сферы. Однако границы деятельности АУ (в отличие от бюджетного или казенного учреждения) строго очерчены. Автономное учреждение может функционировать в сферах, перечисленных в ч. 1 ст. 2 Закона № 174-ФЗ (см. выше). При этом к иным сферам относятся государственная экспертиза проектной документации, результатов инженерных изысканий (п. 4 ст. 49 ГрК РФ), классификация и освидетельствование морских и речных судов^[4], деятельность многофункциональных центров по предоставлению государственных и муниципальных услуг^[5], государственных региональных центров метрологии^[6].

Таким образом, любая деятельность АУ, в том числе осуществляемая на платной основе, должна отвечать двум требованиям: соответствие тому или иному установленному полномочию учредителя и сфере, в которой разрешается функционирование автономных учреждений. Рассмотрим для наглядности конкретную ситуацию.

Муниципальное автономное учреждение дополнительного образования детей (допустим, станция юных техников) собирается оказывать населению услуги по ремонту велосипедов, скутеров и другой подобной техники. Данная услуга не является образовательной, а потому не может быть отнесена к основным видам деятельности учреждения (если считать, что оно создано в целях реализации полномочия органа местного самоуправления по организации предоставления дополнительного образования детям^[7]). В этом случае «ремонт техники» просто не может присутствовать в уставе в качестве основного вида деятельности учреждения, поскольку не соотносится с целями его создания. А значит, оказание этим АУ населению названной услуги на платной основе неправомерно.

То же самое можно сказать о ситуации, когда станция юных техников решит оказывать платные услуги дополнительного образования взрослым – эти услуги нельзя соотнести с целью создания рассматриваемого учреждения, заключающейся в организации предоставления дополнительного образования именно детям. Отметим, что в отношении взрослых дополнительное образование считается профессиональным и относится не к вопросам местного значения, а к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ^[8].

Содержание устава АУ само по себе не может быть исключительным правовым основанием для осуществления той или иной платной деятельности. Содержание это должно соответствовать требованиям законодательства.

Чтобы в приведенной ситуации учреждение могло обоснованно (с правовой точки зрения) предоставлять не только услуги дополнительного образования и не только детям, следует соотнести услугу с каким-либо иным вопросом местного значения, то есть с другим полномочием учредителя. В частности, услугу по ремонту велосипедов и прочего спортивного инвентаря можно «привязать» к таким вопросам местного значения муниципального района или городского округа, как «создание условий для организации досуга»^[9] и «обеспечение условий для развития физической культуры»^[10]. Однако для этого необходимо, чтобы данная связь была четко отражена в перечне видов деятельности в уставе учреждения. Например, можно применить следующую формулировку: «оказание услуг населению по ремонту спортивного инвентаря в целях создания условий для организации досуга и обеспечения условий для занятия физической культурой».

Иногда право автономного учреждения оказывать платные услуги или выполнять платные работы без «привязки» к полномочиям учредителя на практике обосновывают иначе: это допустимо в случае, когда названные услуги или работы относятся к неким иным видам деятельности учреждения, то есть выходят за рамки его основной деятельности. Да, в ч. 7 ст. 4 Закона № 174-ФЗ говорится, что АУ вправе осуществлять иные виды деятельности. Но, во-первых, согласно приведенной норме такая деятельность опять же должна служить достижению целей, ради которых учреждение создано, и соответствовать этим целям. Во-вторых, право оказывать платные услуги и выполнять платные работы предоставлено автономному учреждению именно в отношении его основной деятельности (ч. 6 ст. 4 Закона № 174-ФЗ). То есть указанное убеждение не имеет под собой правовых оснований.

Кроме того, в силу федерального законодательства об автономных учреждениях в уставе АУ должен содержаться исчерпывающий перечень видов деятельности, которые оно вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых создано (п. 5 ч. 2 ст. 7 Закона № 174-ФЗ). Следовательно, формулировки типа «а также иные виды деятельности, не запрещенные законом» здесь недопустимы. Поэтому при создании устава учреждения, а также при внесении в него изменений очень важно тщательно проанализировать, какими видами деятельности АУ не только занимается в настоящий момент, но и, возможно, станет заниматься в будущем. Иначе с каждым появлением дополнительного вида деятельности придется менять устав.

Вместе с тем нужно помнить: само по себе содержание устава учреждения не может быть исключительным правовым основанием для той или иной платной деятельности. Нельзя записать в устав что угодно и, прикрываясь учредительным документом, рассчитывать на то, что контрольные органы тоже отнесутся к нему как к истине в последней инстанции. Содержание устава должно соответствовать требованиям законодательства, о которых шла речь раньше, а если это не так, деятельность учреждения неправомерна.

Услуги (работы), оказываемые (выполняемые) платно в рамках задания.

В отличие от бюджетных учреждений, право которых оказывать платные услуги в рамках государственного (муниципального) задания прописано в ч. 4 ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», аналогичное право для АУ в Законе № 174-ФЗ в явном виде не установлено. Однако в бюджетном законодательстве говорится о том, что государственное (муниципальное) задание на оказание услуг должно содержать в числе прочего предельные цены (тарифы) на оплату этих услуг физическими или юридическими лицами, если законодательством РФ предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов) в случаях, определенных законодательством РФ (п. 1 ст. 69.2 БК РФ). Иными словами, возможность предоставления автономным учреждением каких-либо государственных (муниципальных) услуг за плату в рамках задания в действующем законодательстве все-таки предусматривается, но только в определенных случаях, указанных в федеральных законах. При этом речь здесь идет только об услугах, но не о работах.

Сложность также заключается в следующем. Федеральное законодательство не содержит каких-либо прямых норм о том, что те или иные услуги в целом должны предоставляться потребителям именно за плату – в частности, в справочно-правовых системах никаких ссылок на соответствующие федеральные законы не дается. Однако косвенно такие случаи все же установлены.

Например, федеральное законодательство гарантирует бесплатное получение дошкольного, начального, основного и среднего общего образования, среднего профессионального образования, а также на конкурсной основе высшего образования, но не гарантирует бесплатного получения дополнительного образования^[11]. Следовательно, в рамках государственного или муниципального задания автономное учреждение не вправе оказывать за плату перечисленные выше бесплатные виды образовательных услуг, а вот услуги дополнительного образования – может.

Федеральное законодательство не содержит прямых норм о том, что те или иные услуги должны предоставляться потребителям именно за плату. Но косвенно такие случаи установлены.

Другой пример – из сферы социального обслуживания населения. Согласно отраслевому законодательству право на бесплатное получение социальных услуг в форме соцобслуживания на дому, в полустационарной и стационарной формах соцобслуживания имеют несовершеннолетние, лица, пострадавшие в результате чрезвычайных ситуаций, вооруженных межнациональных (межэтнических) конфликтов, и отдельные дополнительные категории граждан, установленные нормативными правовыми актами субъектов РФ. А социальные услуги в форме соцобслуживания на дому и в полустационарной форме также должны бесплатно предоставляться гражданам, если на дату обращения их среднедушевой доход, рассчитанный в соответствии с нормативными правовыми актами РФ, был ниже предельной величины среднедушевого дохода (или равен ей), установленной для этого случая законом субъекта РФ^[12]. Всем остальным категориям граждан социальные услуги предоставляются за плату^[13].

На практике часто возникает ситуация, когда оказание той или иной услуги финансируется из двух источников – бюджета соответствующего уровня и кармана потребителя. Для последнего такая услуга является частично платной. Эта практика широко распространена в разных сферах – культуры, дополнительного образования, социального обслуживания. К примеру, определенная часть (как правило, бóльшая) расходов театра по прокату театральных постановок может финансироваться за счет субсидии, предоставляемой учреждению учредителем для выполнения государственного или муниципального задания, а другая часть – за счет продажи билетов.

Еще один пример – деятельность музыкальных школ, школ искусств, иных учреждений дополнительного образования, где плата за обучение покрывает только небольшую часть затрат на оказание услуг. Формально учредители вправе не включать эти услуги в задание, предлагая учреждениям оказывать их за полную плату, поскольку обязанности обеспечивать бесплатность или даже частичную платность услуги у них нет. Но, как правило, органы власти не пользуются данным правом, понимая: при таком сценарии услуга просто станет недоступной для большинства получателей либо это вызовет социальную напряженность. Более того, учредители, обладающие достаточными финансовыми возможностями, иногда идут на то, чтобы «по доброй воле» полностью финансировать оказание определенных социально значимых услуг (например, занятия в спортивных секциях для детей) в рамках устанавливаемого для учреждения задания. Тогда плату с потребителей учреждение не берет.

В заключение добавим, что Правила опубликования отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании закрепленного за ним имущества^[14] предусматривают в числе прочего предоставление такими учреждениями сведений о количестве потребителей и объеме доходов от оказания частично платных услуг.

Правоспособность АУ в определении стоимости платных услуг (работ).

В отличие от бюджетных учреждений, насчет которых в федеральном законодательстве о некоммерческих организациях указано, что порядок определения платы за их услуги или работы, предоставляемые или выполняемые как сверх государственного (муниципального) задания, так и в его рамках, устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом^[15], в отношении автономных учреждений аналогичной нормы в федеральном законодательстве нет. Поэтому по общему правилу АУ вправе устанавливать цены на свои услуги и работы самостоятельно. Однако из этого правила есть исключения.

Во-первых, исключением являются муниципальные автономные учреждения. Согласно федеральному законодательству о местном самоуправлении к полномочиям органов данного уровня относится установление тарифов на любые услуги или работы, оказываемые или выполняемые любыми муниципальными учреждениями (в том числе автономными), если иное не предусмотрено федеральными законами^[16]. Другими словами, муниципальные АУ не могут утверждать цены на свои услуги и работы самостоятельно – это делают их учредители.

Правда, из данного исключения есть свое исключение, вытекающее из формулировки «если иное не предусмотрено федеральными законами». В силу федерального законодательства о культуре организации культуры самостоятельно формируют цены (тарифы) на свои платные услуги и продукцию, включая цены на билеты^[17]. То есть автономные учреждения культуры (причем и муниципальные, и государственные) вправе сами определять цены на услуги (но не работы – в законодательстве о культуре речь идет только об услугах).

В связи с этим встречается практика, когда органы местного самоуправления, утверждая упомянутый выше порядок определения платы за услуги бюджетных учреждений, распространяют его действие и на автономные учреждения. Рассмотрим в качестве примера ситуацию в городском округе «ЗАТО Сибирский» (Алтайский край)^[18].

Там учреждение предоставляет платные услуги по стоимости, целиком покрывающей его издержки на оказание данных услуг. При этом цена на услугу определяется на основе расчета экономически обоснованных затрат материальных и трудовых ресурсов. В документе приводится перечень учитываемых затрат и методика (формулы) расчета. К затратам относятся:

• оплата труда основного персонала;
• расходы на материальные запасы;
• сумма начисленной амортизации оборудования, используемого при оказании платной услуги;
• накладные расходы, относимые на платную услугу (в том числе на административно-управленческий персонал).

Цена определяется на основе себестоимости услуги, какой-либо прибыли в данной методике расчета не предусматривается. Цены на платные услуги утверждаются учреждениями по согласованию с городской администрацией, если иное не предусмотрено федеральными законами (исключением здесь является описанная выше ситуация с учреждениями культуры). Предварительное согласование проводится с городским комитетом по финансам и органом администрации, курирующим конкретное учреждение. Окончательное согласование цены осуществляет первый заместитель главы города, а в его отсутствие – начальник отдела экономики и труда городской администрации.

Среди всех типов государственных и муниципальных учреждений степень самостоятельности автономных учреждений в определении цен на свои услуги и работы оказывается наивысшей.

Во-вторых, существуют отдельные услуги автономных учреждений, на которые распространяется государственное регулирование цен (тарифов)^[18]. Сюда, в частности, относятся любые социальные услуги, оказываемые гражданам государственными организациями социального обслуживания. Отметим, что этому правилу соответствует положение федерального законодательства о соцобслуживании, согласно которому к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в названной сфере в числе прочего относится утверждение размера платы за оказание социальных услуг^[19].

Отдельно остановимся на оказании платных услуг в такой социально «чувствительной» сфере, как здравоохранение. Согласно федеральному законодательству порядок и условия предоставления медорганизациями платных медицинских услуг пациентам устанавливает Правительство РФ^[20]. Порядок определения цен (тарифов) на медуслуги медицинских организаций, являющихся бюджетными и казенными государственными (муниципальными) учреждениями, устанавливают органы, осуществляющие функции и полномочия учредителей. При этом медицинские организации иных организационно-правовых форм определяют цены (тарифы) на свои платные медуслуги сами^[21]. То есть государственные (но не муниципальные – см. выше) автономные учреждения здравоохранения, в отличие от государственных казенных и бюджетных, обладают самостоятельностью в определении цен на услуги. Отметим, что отнесение в данном контексте автономных учреждений к организациям иных организационно-правовых форм соответствует позиции Минфина^[22].

Таким образом, среди всех типов государственных и муниципальных учреждений степень самостоятельности автономных учреждений в определении цен на свои услуги и работы оказывается наивысшей. Однако не следует забывать: по факту учредитель учреждения, в силу п. 6 ст. 9 Закона № 174-ФЗ^[23] являясь работодателем руководителя АУ, имеет возможность неформального административного влияния на то, какие решения принимает руководитель в области ценообразования. Учредитель может просто «вызвать в кабинет» и заставить руководителя учреждения установить те цены, которые считает «правильными», несмотря на все нормативно-правовые декларации.

Требование об одинаковых условиях при оказании одних и тех же услуг за плату и бесплатно.

Согласно федеральному законодательству об автономных учреждениях АУ вправе оказывать услуги для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях (ч. 6 ст. 4 Закона № 174-ФЗ). Это означает следующее: если учреждение предоставляет одну и ту же услугу в первом случае за счет субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания (или средств внебюджетных фондов – например, ФОМС), а во втором – за счет средств потребителя, условия оказания данной услуги должны быть одинаковы. В законодательстве не уточняется, что входит в понятие «условие», но можно предположить, что под этим подразумевается качество услуги, срок ожидания и другие параметры.

Один из ключевых вопросов – относится ли к таким условиям цена услуги? Если да, то, например, вуз должен устанавливать для граждан размер платы за обучение по выбранной специальности в том же размере, в каком это обучение финансируется из бюджета. Если нет, то цена может быть выше или даже ниже (допустим, для повышения конкурентоспособности услуги на рынке) норматива по госзаданию. Однозначного ответа на вопрос, к сожалению, нет. Отметим лишь, что, по мнению Минфина, требование об одинаковых условиях оказания услуг относится и к их стоимости (см. сноску 9 к настоящей статье). Автономным учреждениям и их учредителям (в случаях, когда именно они утверждают либо согласовывают стоимость услуг АУ) следует иметь в виду данное обстоятельство при принятии решений по ценообразованию.

В свою очередь, если рассматривать понятие «условия оказания услуги» шире и, скажем, включать в него такой параметр, как срок оказания услуги, практика предоставления платных услуг государственными и муниципальными учреждениями окажется совсем далеко от требований законодательства. Особенно эта проблема характерна для отрасли здравоохранения, где, например, попасть на платный прием к узкому специалисту можно гораздо быстрее, чем на бесплатный прием к тому же специалисту в рамках ОМС. И если пациент обратится в суд с жалобой на то, что, допустим, консультацию у бесплатного невролога нужно ждать месяц, а попасть к этому же самому врачу на платной основе получится в течение недели, шансы пациента выиграть дело будут достаточно высоки.