Результаты кадастровой оценки земли может оспорить не только ее правообладатель

Результаты кадастровой оценки земель затрагивают экономические интересы всех собственников земельных участков, и не только их. Ведь исходя из кадастровой стоимости земельного участка рассчитываются и арендные платежи за пользование земельными участками, находящимися в муниципальной собственности. С введением налога на недвижимость этот круг, очевидно, только расширится. А это, в свою очередь, означает, что вопросы, касающиеся порядка оспаривания кадастровой стоимости земельных участков, в ближайшей перспективе едва ли утратят статус актуальных. Чтобы преуспеть на данном поприще, собственникам земельных участков (и не только им) нужно учесть ряд нюансов, о которых и пойдет речь в нашей статье.

Два вида стоимости и их различия

Под кадастровой стоимостью понимается установленная в процессе государственной кадастровой оценки рыночная стоимость объекта недвижимости, определенная методами массовой оценки. Такое определение приведено в п. 3 Федерального стандарта оценки «Определение кадастровой стоимости» (ФСО № 4)  [2].

В этом определении фактически приравнены друг к другу как два вида оценки, так и два вида стоимости: кадастровая и рыночная. Вместе с тем между ними существует ряд различий.

Основной целью кадастровой оценки объектов недвижимости (земельных участков) является формирование на несколько лет вперед базы по налогу на землю и имущество (в будущем – единого налога на недвижимость). Напомним, согласно п. 1 ст. 391 НК РФ базой по налогу на землю в отношении каждого земельного участка выступает его кадастровая стоимость, определенная по состоянию на 1 января года, являющегося налоговым периодом.

При этом рыночная оценка проводится в основном в индивидуальном порядке, в роли ее инициатора может выступить любое заинтересованное лицо. Под рыночной стоимостью понимается наиболее вероятная цена, по которой данный объект оценки может быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции (ст. 3 Закона об оценочной деятельности  [3]). Чаще всего такая оценка проводится для целей апелляционного оспаривания результатов кадастровой оценки (в частности, в целях минимизации налоговых или арендных платежей).

Итак, при определении кадастровой стоимости вид оценки носит массовый характер, при определении рыночной стоимости – индивидуальный. Поэтому и результаты таких оценок в отношении конкретного земельного участка зачастую сильно разнятся – как правило, кадастровая стоимость земли практически всегда превышает (причем нередко многократно!) ее рыночную стоимость. Это, пожалуй, основная причина, по которой владельцы земельных участков вынуждены оспаривать результаты кадастровой оценки в специальных комиссиях, созданных при территориальных управлениях Росреестра, и в суде.

Между тем даже в том случае, если комиссия примет решение об определении кадастровой стоимости земельного участка в размере его рыночной стоимости, удовлетворив тем самым требования обладателя прав на землю, расслабляться не следует, поскольку это решение может быть оспорено в судебном порядке.

Кем, спросите вы? (Поскольку, судя по решению, принятому комиссией, заинтересованные лица в данном случае достигли компромисса.) Ответ на этот вопрос содержится в Постановлении Президиума ВАС РФ от 11.02.2014 № 13839/13 [4] Указанный судебный акт по праву можно отнести к разряду знаковых, поскольку он может коренным образом изменить правоприменительную практику по вопросам, касающимся процедуры оспаривания результатов государственной кадастровой оценки.

К нему мы вернемся чуть позже. Прежде проанализируем, кто, на каких основаниях и в каком порядке может оспорить результаты государственной кадастровой оценки.

Если установленный размер кадастровой стоимости не устраивает…

Непосредственными участниками процесса по определению кадастровой стоимости земельного участка являются:

• заказчик работ по определению кадастровой стоимости. В силу ст. 24.12 Закона об оценочной деятельности им является исполнительный орган государственной власти субъекта РФ;
• территориальное управление Росреестра [5], которое формирует перечень объектов недвижимости, подлежащих государственной кадастровой оценке, а также создает и координирует работу специальной комиссии (ст. 24.13, 24.18 Закона об оценочной деятельности);
• исполнитель работ – независимый оценщик, привлекаемый к проведению работ по оценке в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ [6];
• эксперт – СРО оценщиков, членом которой является исполнитель работ по оценке (ст. 24.16 Закона об оценочной деятельности);
• владелец земельного участка.

Заказчик инициирует проведение государственной кадастровой оценки объектов недвижимости в порядке, предусмотренном положениями ст. 24.12 – 24.14 Закона об оценочной деятельности и иными нормативными актами.

Владелец участка в случае согласия с результатами этой оценки использует их в своей деятельности (включая исчисление налоговых платежей) или оспаривает их. В последнем случае, если собственник полагает, что размер кадастровой стоимости земельного участка завышен, он вправе добиться ее изменения (разумеется, в сторону уменьшения). Как? Для этого ему нужно заключить договор с независимыми оценщиками и осуществить в индивидуальном порядке оценку земельного участка. При этом отчет оценщика, как того требует закон, должен быть подкреплен положительным экспертным заключением СРО, членом которой является оценщик (ст. 24.18 Закона об оценочной деятельности).

Существенный момент: новая редакция ст. 24.18 Закона об оценочной деятельности теперь содержит оговорку, что досудебное обжалование результатов кадастровой оценки в специальной комиссии не является обязательным только для физических лиц. Напомним, положения ст. 24.11 – 24.21 Закона об оценочной деятельности законодателем переписаны наново [7]. Поправки вступили в силу со дня официального опубликования Федерального закона от 21.07.2014 № 225-ФЗ (22.07.2014), за исключением положений, для которых предусмотрен иной срок. Прежде результаты кадастровой оценки объектов недвижимости (включая земельные участки) могли быть оспорены в специальной комиссии или арбитражном суде (ст. 24.19 в прежней редакции).

Таким образом, из ст. 24.18 Закона об оценочной деятельности следует, что для юридических лиц – владельцев земельных участков процесс оспаривания кадастровой стоимости состоит из двух этапов: первый – оспаривание в комиссии, второй – обжалование решения, принятого комиссией, в судебном порядке.

О статусе комиссии

В каждом субъекте РФ создается одна постоянно действующая комиссия. Ее состав формирует территориальное управление Росреестра, и по сути, она является структурной единицей данного ведомства.

В соответствии со ст. 24.18 Закона об оценочной деятельности (в новой редакции) в состав комиссии входят чиновники Россреестра и органа кадастрового учета (не менее 50% состава), а также представители СРО оценщиков и предпринимательского сообщества. При этом в отношении последней группы (оценщиков и представителей бизнеса) законодатели предусмотрели правила ротации – не менее 75% состава раз в три года.

Требования к входящим в состав комиссии представителям предпринимательского сообщества, СРО оценщиков, порядок со­здания и работы комиссии, в том числе порядок представления кандидатур для включения в состав комиссии, в частности в целях ротации, устанавливаются Минэкономразвития. Положения ст. 24.18 закона, определяющие требования к составу комиссии, применяются с момента принятия Минэкономразвития указанных требований.

Таким образом, упомянутые комиссии не являются самостоятельными органами или организациями. С учетом этого при оспаривании решений, принимаемых такими комиссиями, в судебном процессе на стороне осуществляющего публичные полномочия органа, чье решение оспаривается, помимо комиссии участвует территориальное управление Росреестра (Постановление Президиума ВАС РФ № 13839/13).

Заинтересованные лица: кто они?

Основаниями для обжалования результатов оценки в комиссии являются обстоятельства, поименованные в абз. 12 – 14 ст. 24.18 Закона об оценочной деятельности:

• недостоверность сведений об объекте недвижимости, использованных при определении его кадастровой стоимости;
• установление в отношении объекта недвижимости его рыночной стоимости на дату, по состоянию на которую была установлена его кадастровая стоимость.

На первом этапе оспаривания кадастровой стоимости заинтересованными лицами являются собственники земельных участков: юридически лица или органы государственной власти (или органы местного самоуправления). Это следует из абз. 10 ст. 24.18 названной статьи.

Абзацами 15 и 16 данной статьи уточнено, в каких именно случаях могут быть поданы жалобы: в случаях, если результаты определения кадастровой стоимости затрагивают права и обязанности юридических лиц.

Комиссия вправе принять два вида решений: либо удовлетворить требования заявителя (например, уравнять кадастровую и рыночную стоимость объекта), либо отклонить заявление заинтересованного лица.

Решения комиссии могут быть оспорены в суде (второй этап).

Отметим, положения гл. III.1 Закона об оценочной деятельности в прежней редакции не определяли, кто и на каких основаниях мог оспорить решения комиссии в судебном порядке.

Новая редакция восполняет указанный пробел законодательства, но лишь отчасти. Так, абз. 38 ст. 24.18 Закона об оценочной деятельности теперь установлено, что результаты кадастровой оценки могут быть оспорены юридическими лицами в случае, если результаты определения кадастровой стоимости затрагивают права и обязанности этих лиц, а также органами государственной власти в отношении объекта недвижимости, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в суде по основаниям, упомянутым выше, только в случае отклонения комиссией заявления о пересмотре кадастровой стоимости, поданного по соответствующему основанию, либо в случае нарушения комиссией сроков для рассмотрения подобного заявления.

Таким образом, в силу прямого указания закона заинтересованными в оспаривании кадастровой стоимости лицами являются юридические лица, чьи интересы затрагивают результаты кадастровой оценки. Отметим, интерес в данном случае является ключевым моментом.

Между тем исходя из формулировки упомянутого абзаца нельзя сделать однозначный вывод, вправе ли орган исполнительной власти (например, администрация города) самостоятельно обжаловать решение комиссии (в частности, положительное решение о признании кадастровой стоимости равной рыночной), принятое в отношении земельного участка, собственником которого является частное лицо.

Однако правовая позиция Президиума ВАС, изложенная в Постановлении № 13839/13, не оставляет на этот счет никаких сомнений. Подчеркнем, выводы высших арбитров сделаны в отношении положений гл. III.1 Закона об оценочной деятельности в прежней редакции (в частности, ст. 24.19). Но несмотря на усилия законодателя конкретизировать правовые нормы, они являются актуальными и для новой редакции названной главы.

Судебные перипетии, связанные с наличием экономического интереса

Как следует из материалов дела, рассмотренного в Постановлении Президиума ВАС РФ № 13839/13, комиссия на основании отчета о рыночной оценке земли (который, как предписывает закон, прошел экспертизу в СРО) признала кадастровую стоимость участка равной рыночной. В итоге реальная цена участка уменьшилась более чем в четыре раза.

Однако администрация города не согласилась с размером установленной оценщиком рыночной стоимости и инициировала судебный процесс о признании ее недостоверной.

Первая и апелляционная инстанции пришли к выводу, что у администрации города отсутствует охраняемый законом экономический интерес в спорных правоотношениях, поскольку в силу положений ст. 24.19 Закона об оценочной деятельности оспаривать кадастровую стоимость участка государственные или муниципальные органы могут только в том случае, если он находится в собственности соответственно государства или муниципального образования. В данном случае собственником земли является частное лицо (ОАО).

Администрация города же свой экономический интерес обосновывала тем, что земельный налог является региональным налогом. Соответственно, поступления от него идут в муниципальный бюджет. Поэтому результаты определения кадастровой стоимости земельных участков, находящихся на территории муниципального образования и являющихся объектами налогообложения, затрагивают права в сфере экономической деятельности не только правообладателей земельных участков, но и муниципалитетов, поскольку неоправданное снижение кадастровой стоимости неизбежно скажется на пополнении бюджета.

Но, как отметили арбитры, круг участников налоговых правоотношений определен ст. 9 НК РФ, и в их числе исполнительный орган публично-правового образования не поименован. Следовательно, администрация города не может контролировать правильность определения базы по земельному налогу. Кроме того, суды указали, что администрация города не является главным администратором дохода бюджета по земельному налогу. Таким образом, собственного экономического интереса в этом деле администрация города не имеет (см. Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 22.02.2013 № 03АП-6256/12, Решение Арбитражного суда Красноярского края от 03.12.2012 по делу № А33-11257/2012).

ФАС ВСО в Постановлении от 05.06.2013 № А33-11257/2012, напротив, признал наличие у администрации города собственного экономического интереса и привел при этом такие аргументы.

Формально исполнительные органы власти действительно не поименованы в ст. 24.19 Закона об оценочной деятельности в качестве субъектов, имеющих право обжаловать решения комиссий. Вместе с тем указанная норма не содержит каких-либо ограничений на возможность обжалования решения комиссии только определенными законом лицами.

О наличии экономического интереса у администрации города, по мнению ФАС ВСО, свидетельствуют следующие обстоятельства:

• земельный налог в полном объеме зачисляется в бюджеты городских округов (ст. 61.2 БК РФ);
• органы местного самоуправления самостоятельно организуют бюджетный процесс (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ);
• вопросы формирования местного бюджета отнесены к вопросам местного значения (п. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»);
• администрация города разрабатывает и исполняет городской бюджет (устав города).

В то же время факт признания наличия у администрации в данном вопросе собственного экономического интереса не оказал должного влияния на окончательное решение кассационной инстанции.

ФАС ВСО в итоге пошел по иному пути. Вердикт окружного суда таков: у администрации города отсутствуют правовые основания для оспаривания решения комиссии. Формально все требования закона при вынесении решения комиссией были соблюдены: собственник участка представил комиссии отчет о рыночной оценке земли, который является основанием для пересмотра кадастровой стоимости, и положительное экспертное заключение на него.

Фактически кассационная инстанция признала отчет оценщика достоверным априори. При этом арбитры не рассмотрели его по существу и не оценили обоснованность установленной им рыночной оценки стоимости земли. То есть, по версии арбитров, единственным и достаточным подтверждением реальности рыночной цены является положительное экспертное заключение СРО.

Соблюдение формальных требований – хорошо, но недостаточно

Пересматривая в порядке надзора указанный спор, Президиум ВАС в Постановлении № 13839/13 сделал два важных вывода.

Первый вывод – о круге лиц, признаваемых субъектами правоотношений по установлению кадастровой стоимости земельного участка, правообладателем которого является частное лицо.

Второй вывод – о необходимости анализа судом принятого решения комиссии на предмет обоснованности и достоверности установленной рыночной стоимости.

Что касается круга заинтересованных лиц, то высшие арбитры не только согласились с выводами ФАС ВСО о наличии у органа местного самоуправления, на территории которого расположен объект недвижимости, права на самостоятельное оспаривание решений комиссий, но и дополнительно указали, какие еще субъекты могут вступать в споры относительно размера кадастровой стоимости:

• арендаторы земельного участка. Впрочем, арбитры и ранее признавали тот факт, что арендатор земельного участка вправе оспаривать кадастровую стоимость в случае, если плата за его использование исчисляется с учетом его кадастровой стоимости (постановления ФАС ВВО от 19.06.2014 № А82-9984/2013, ФАС СКО от 25.10.2013 № А53-23332/2012);
• правообладатели, владеющие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения;
• лица, которые, хотя и не имеют оформленных прав на земельный участок, имеют в собственности объекты недвижимости, расположенные на нем.

При этом Президиум ВАС подчеркнул: суд может самостоятельно определить иные лица, чьи права и законные интересы могут быть затронуты при рассмотрении заявлений об оспаривании решений комиссии.

В части обстоятельств, которые суд должен установить при рассмотрении подобных споров, высшие арбитры отметили, что проверка судом соблюдения только формальных требований (полномочий комиссии, состава документов, порядка принятия решения) без анализа и оценки правовых доводов относительно действительной рыночной стоимости объекта недвижимости не позволяет обеспечить достоверность данных, экономическую обоснованность налогообложения и баланс интересов.

Словом, в рамках судебного процесса арбитры должны не только проверить выполнение всех процедурных требований действующего законодательства в отношении решения комиссии, но и дать исчерпывающий ответ о достоверности рыночной стоимости земли. Сама комиссия не наделена полномочиями по проверке ее достоверности, она лишь вправе уравнять кадастровую стоимость и рыночную при соблюдении двух условий:

• заявитель представил полный пакет документов;
• рыночная стоимость отличается от кадастровой стоимости более чем на 30% (п. 20 Порядка [8]).

Учитывая позицию Президиума ВАС, для оценки достоверности размера рыночной стоимости, установленной независимым оценщиком, суды, очевидно, в обязательном порядке будут назначать судебную экспертизу отчета оценщика на предмет проверки его соответствия требованиям Закона об оценочной деятельности (см., например, Постановление ФАС УО от 15.07.2014 № Ф09-3996/14).

Важный нюанс

Не оставил без внимания Президиум ВАС и оценщиков, подчеркнув, что при наличии сомнений по поводу достоверности отчета оценщика, а также заключения эксперта из СРО суды вправе привлечь к рассмотрению дела этих специалистов.

Более того, высшие арбитры указали, что если суд при оценке заключения независимого оценщика о рыночной стоимости участка придет к выводу о недостоверности этого доказательства, лицо, по заказу которого оценщик подготовил данное заключение, вправе предъявить к последнему соответствующие гражданско-правовые требования.

Иными словами, обладатель прав на земельный участок (по совместительству – заказчик независимой оценки) вправе взыскать с оценщика убытки. Эти убытки (размер которых может оказаться весьма внушительным), полагаем, могут возникать в том случае, если правообладатель уплатит земельный налог (или арендные платежи), исчисленные исходя из рыночной стоимости, которую суд впоследствии признает недостоверной.

Полагаем, что позиция Президиума ВАС приведет к уменьшению разницы между кадастровой и рыночной стоимостью земельных участков, а в конечном счете к росту стоимости земли, поскольку в дальнейшем независимые оценщики едва ли захотят нести дополнительный риск в виде финансовых потерь. Следовательно, они будут более осторожны в своих расчетах и оценках.

* * *

Какие выводы нужно извлечь плательщику земельного налога из решения, принятого в Постановлении Президиума ВАС РФ № 13839/13?

Добившись положительного решения комиссии по оспариванию результатов кадастровой оценки, правообладатель земли должен иметь в виду, что это решение не является окончательным, оно может быть оспорено (подчеркнем, на законных основаниях) иными лицами при наличии у них своего экономического интереса в данном вопросе. При этом перечень подобных лиц, приведенный в постановлении, не является окончательным. Последнее слово за арбитрами. Но даже в самом неблагоприятном случае правообладатель может возместить финансовые потери, переложив их на плечи оценщиков, установивших рыночную стоимость, в реальности которой впоследствии усомнились арбитры. Это несомненный плюс решения, принятого в Постановлении Президиума ВАС РФ № 13839/13. К минусам, пожалуй, можно отнести обозначенные в постановлении требования высших арбитров как к самому порядку обжалования кадастровой оценки, так и к результатам независимой оценки. Эти требования стали более жесткими. 

Ссылки

[1] Речь идет, в частности, об Определении КС РФ от 03.07.2014 № 1555-О, Постановлении Президиума ВАС РФ от 20.05.2014 № 2868/14. Текст последнего из названных документов и комментарий к нему напечатаны в «Актах и комментариях для бухгалтера», № 17, 2014.

[2] Утвержден Приказом Минэкономразвития России от 22.10.2010 № 508.

[3] Федеральный закон от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации».

[4] Размещено на сайте ВАС 15.07.2014.

[5] В соответствии с Положением о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, утв. Постановлением Правительства РФ от 01.06.2009 № 457, органом, осуществляющим функции по государственной кадастровой оценке, является Росреестр.

[6] Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

[7] Дополнительно см. статью «Кадастровая стоимость = рыночная стоимость. С какого момента применяем?», № 15, 2014.

[8] Порядок создания и работы комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости, утв. Приказом Минэкономразвития России от 04.05.2012 № 263.

О. П. Гришина
эксперт журнала
«Актуальные вопросы бухгалтерского учета и налогообложения»