Нарушения и меры ответственности в сфере закупок АУ

Нарушения при работе с планом закупки.

Обязанность заказчиков составлять, утверждать и размещать в единой информационной системе планы закупки установлена п. 2 ст. 4 Федерального закона № 223‑ФЗ, а также Постановлением Правительства РФ от 17.09.2012 № 932 «Об утверждении Правил формирования плана закупки товаров (работ, услуг) и требований к форме такого плана» (далее – Правила № 932, Требования № 932). Обычный план формируется на срок не менее одного года, а план закупки инновационной, высокотехнологичной продукции, лекарственных средств – на период от пяти до семи лет.

Однако автономные учреждения нередко допускают ошибки при работе с данным документом. Рассмотрим наиболее распространенные из них.

Работа по 223 фз - формирование плана. Заказчики могут вносить в план не все предметы закупки, а только, например, наиболее крупные по стоимости либо неповторяющиеся приобретения. В то же время п. 2 Правил № 932 гласит: в плановый документ включаются сведения о закупке товаров, работ, услуг, необходимых для удовлетворения потребностей заказчика. Кроме того, согласно п. 6 Правил № 932 план может формироваться на основании следующих программ, определяющих деятельность заказчика и охватывающих все ее основные стороны:

• производственной программы (учитываются все закупки, формирующие смету затрат на производство и реализацию товаров, работ, услуг);
• ремонтной программы;
• инвестиционной программы (включая техническое перевооружение и реконструкцию, в том числе в области информационных технологий).

Не подлежит включению в плановый документ информация, приведенная в п. 4 Правил № 932. Данная группа сведений совпадает с исключениями, установленными п. 15 ст. 4 Федерального закона № 223‑ФЗ (его положения освобождают три вида сведений от опубликования в единой информационной системе).

Автономные учреждения могут допускать ошибки при заполнении формы плана закупки, утвержденной в приложении к Требованиям № 932. Например, может не применяться поквартальная или помесячная разбивка плана (предусмотрена п. 7 Правил № 932), расплывчато указываться срок осуществления закупки (либо не указываться вовсе), хотя согласно пп. 9, 10 п. 1 Требований № 932 эта информация должна вноситься в формате «год, месяц».

Несмотря на то, что заказчики обязаны составлять два плана – ежегодный и план закупки инновационной, высокотехнологичной продукции, лекарственных средств, второй плановый документ может не формироваться и не публиковаться. Между тем с 1 января 2015 года план закупки инновационной продукции должен публиковаться уже не на три года, а на период от пяти до семи лет (п. 3 ст. 4, п. 2 ст. 8 Федерального закона № 223‑ФЗ). Критерии отнесения товаров, работ, услуг к инновационной и (или) высокотехнологичной продукции устанавливают федеральные министерства в своих сферах регулирования.

При составлении плана закупки инновационной продукции тоже следует использовать утвержденную форму. Однако согласно п. 2 Требований № 932 некоторые сведения указывать в ней не нужно (например, количество закупаемых товаров, регион поставки, сведения о начальной (максимальной) цене договора, способ и форму закупки).

Утверждение и опубликование плана. При утверждении плана закупки автономные учреждения могут передавать его на дополнительное согласование (в частности, наблюдательному совету или учредителю), однако подобного требования нет в Федеральном законе № 223‑ФЗ и подзаконных актах. В форме плана обозначено одно лицо, которое должно подписывать данный документ, – руководитель (уполномоченный представитель) заказчика.

Планы закупки могут размещаться в единой информационной системе с опозданием. В то время как п. 14 Положения о размещении на официальном сайте информации о закупке, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 10.09.2012 № 908 (далее – Положение № 908), определяет, что опубликовать план закупки необходимо в течение 10 календарных дней с даты его утверждения, но не позднее 31 декабря текущего календарного года.

Планы закупки могут вообще не размещаться в единой информационной системе, что также является нарушением действующего законодательства. Отметим, что теперь за это и предыдущее нарушения предусмотрены административные штрафы.

Внесение изменений в план. Случаи, при которых возможна корректировка плана закупки, определены п. 8 Правил № 932. Сюда относятся:

• изменение потребности в товарах (работах, услугах), в том числе сроков их приобретения, способа осуществления закупки и срока исполнения договора;
• изменение более чем на 10% стоимости планируемых к приобретению товаров (работ, услуг), выявленное в результате подготовки к процедуре проведения конкретной закупки, вследствие чего невозможно осуществить закупку в соответствии с планируемым объемом денежных средств, предусмотренным планом закупки;
• иные случаи, установленные положением о закупке и другими документами заказчика.

Изменения в опубликованную информацию вносятся посредством размещения документа, содержащего перечень внесенных изменений (п. 5 Положения № 908). То есть в единой информационной системе необходимо разместить не только актуальную редакцию плана закупки, но и документ в электронном виде, в котором отдельно прописаны внесенные изменения. На это указано в п. 18 Положения № 908.

Нарушения при проведении закупок.

Согласно п. 9 ст. 3 Федерального закона № 223‑ФЗ участник закупки вправе обжаловать действия (бездействие) заказчика в судебном порядке. Кроме того, претендент на закупку может обратиться с жалобой в антимонопольный орган, если такая жалоба соответствует основаниям, перечисленным в п. 10 ст. 3 Федерального закона № 223‑ФЗ:

1. неразмещение заказчиком в единой информационной системе положения о закупке, вносимых в него изменений, обязательной к опубликованию информации о закупке или нарушение сроков такого размещения;
2. предъявление к участникам закупки требования о представлении документов, не предусмотренных документацией о закупке;
3. осуществление закупки в отсутствие утвержденного и размещенного в единой информационной системе положения о закупке и без применения положений Федерального закона № 44‑ФЗ;
4. неразмещение в единой информационной системе информации о годовом объеме закупки, которую заказчики обязаны осуществить у субъектов малого и среднего предпринимательства, или размещение недостоверной информации об этом.

Отметим, что в будущем при работе по 223 фз число поводов для обжалования может увеличиться. Законопроект, подготовленный Минэкономразвития, содержит поправку о том, что дополнительными основаниями могут стать осуществление заказчиком закупки с нарушением требований Федерального закона № 223‑ФЗ или не в соответствии с утвержденным и опубликованным положением о закупке.

Если указанная поправка будет принята, участники закупки получат право обжаловать в антимонопольном органе все основные действия заказчиков, осуществляемые ими в рамках закупочных процедур.

В то же время судебная практика, сложившаяся почти за три года применения Федерального закона № 223‑ФЗ, уже сейчас довольно разнообразна. Рассмотрим два наиболее распространенных повода для обжалования при работе по 223 фз.

Претензии к содержанию закупочной документации. Прежде всего компании-претенденты выставляют претензии относительно содержания документации, разработанной заказчиком по той или иной закупке, и, соответственно, жалуются на ограничение конкуренции. Претензии эти зачастую бывают обоснованными.

Примером спора, в котором суды встали на сторону участника закупки, является Постановление ФАС ПО от 07.11.2013 № А57-17988/2012. Как следует из материалов дела, заказчик не установил ни в положении о закупке, ни в конкурсной документации порядок оценки и сопоставления заявок и тем самым нарушил требования пп. 13 п. 10 ст. 4 Федерального закона № 223‑ФЗ. Кроме того, при указании в документации о закупке критериев оценки заявок не были расшифрованы понятия «надежность участника» и «деловая репутация», что создало условия для субъективной оценки заявок со стороны конкурсной комиссии заказчика. Таким образом, заказчик нигде не зафиксировал, как определяется предпочтительность одного участника перед другим и каким образом сопоставляется одна заявка с другой, хотя такая конкретизация была необходима.

Некоторые разбирательства оказываются довольно запутанны (см., например, Постановление ФАС ВСО от 22.04.2014 № А33-8047/2013). Рассматривая это дело, суд первой инстанции поддержал позицию заказчика (автономного учреждения), суд апелляционной инстанции нашел нарушения в его закупочной деятельности, а суд кассационной инстанции вновь встал на сторону заказчика.

Суть спора такова. Автономное учреждение отклонило заявку одного из участников запроса цен из-за того, что в составе этой заявки не был представлен расчет предлагаемой цены договора и ее обоснование с учетом занижения на 20% или более по отношению к начальной (максимальной) цене. Суд апелляционной инстанции посчитал, что заказчик неправомерно отклонил заявку участника, поскольку в документации о закупке не был прописан порядок оформления заявки, содержащей демпинговую цену. Однако ФАС ВСО указал, что порядок отклонения заявок с демпинговой ценой отражен в положении о закупке автономного учреждения, а действия закупочной комиссии отвечали требованиям ст. 2 Федерального закона № 223‑ФЗ. К тому же на момент рассмотрения дела спорный договор поставки был уже исполнен, а привести стороны договора в первоначальное положение невозможно, то есть удовлетворение иска не может привести к восстановлению нарушенного права участника закупки.

Отметим, что часть споров между заказчиками и участниками возникает по поводу документации, поданной другими претендентами на закупку, то есть претензии заключаются в неправомерном допуске к участию.

Пример подобного спора – разбирательство с участием автономного образовательного учреждения (Постановление ФАС СЗО от 11.04.2013 № А05-7570/2012). Антимонопольный орган признал заказчика нарушившим конкурсную документацию, указав, что тот неправомерно допустил к участию в открытом конкурсе фирму, с которой впоследствии заключил договор. Антимонопольный орган посчитал, что автономное учреждение было не вправе принимать и оценивать копию свидетельства о допуске к строительно-ремонтным работам, располагающуюся на оборотной стороне одного из листов документации участника (то есть не имеющую сквозной нумерации), и обязал заказчика отменить протоколы вскрытия конвертов и оценки заявок. Однако в дальнейшем суды трех инстанций признали правомерными действия заказчика. Они пришли к выводу, что конкурсная заявка участника была оформлена надлежащим образом, а сам претендент правомерно допущен к участию в открытом конкурсе.

Несогласие с решениями, принимаемыми в ходе закупки, и ее результатами. Такое несогласие участники могут выражать как на этапе отклонения заявок, так и на этапе выбора победителя закупки. Рассматривая подобные споры, арбитражные суды изучают положения о закупке заказчиков, а также документацию по конкретной закупке. Если действия заказчика соответствуют установленным им же требованиям – жалоба участника признается необоснованной.

Правомерное отклонение заявки компании-претендента произошло в ситуации, рассмотренной ФАС УО (Постановление от 27.12.2013 № Ф09-13470/13). Арбитры установили, что участник сделал предложение, не соответствующее условиям проводимой закупки. Несмотря на то, что документация, разработанная заказчиком, содержала требования к материально-техническим ресурсам, находящимся у участника в собственности (на праве хозяйственного ведения, оперативного управления) и необходимым для оказания услуг пожарной охраны, данные требования участник не выполнил. Поэтому заказчик обоснованно отклонил данную заявку на отборочной стадии, что также было предусмотрено закупочной документацией.

Противоположное решение вынес, например, ФАС МО в Постановлении от 11.11.2013 № А40-122931/12‑152‑782. Суд сделал вывод о том, что заявка на участие в запросе предложений была незаконно отклонена заказчиком по причине неуказания в ней цены предлагаемых услуг, поскольку по условиям закупочной документации заказчик должен был оценивать критерий «цена» уже после определения победителя.

Что касается споров, в основе которых лежит несогласие компаний-претендентов с результатами закупки, то исход этих споров также зависит от точности соблюдения правил и процедур, прописанных заказчиком. Приведем в качестве примера два судебных решения.

В одном из них (Постановление ФАС МО от 14.10.2013 № А40-11724/13‑94‑114) арбитры установили, что порядок извещения о проведении закупки, определенный в положении о закупке, заказчиком не нарушен: имеются дата опубликования извещения на официальном сайте и дата окончания приема заявок. В то же время в регламентирующем документе не указано на необходимость исчислять срок приема заявок в рабочих днях, а за разъяснениями о порядке исчисления сроков участник, подавший жалобу, к заказчику не обращался.

В другом случае (Постановление АС МО от 27.08.2014 № Ф05-9286/2014) суд определил, что заказчик при проведении спорной закупки допустил ряд нарушений: не включил сведения о данной закупке в план закупки, не указал информацию о начальной (максимальной) цене договора, не разместил проект договора, не установил дату подведения итогов процедуры, а также осуществил выбор победителя в порядке, не предусмотренном документацией о закупке. Таким образом, заказчик существенно нарушил требования Федерального закона № 223‑ФЗ.

Нарушения при обеспечении открытости информации о закупке.

Обеспечение информационной открытости закупочного процесса является одним из основополагающих принципов Федерального закона № 223‑ФЗ. Поэтому сроки размещения сведений в единой информационной системе достаточно четко регламентированы. Однако заказчики (в том числе автономные учреждения) могут нарушать требование о раскрытии той или иной информации, размещая ее с опозданием либо не публикуя вовсе.

Помимо своевременной публикации положения о закупке и его изменений, а также планов закупки заказчикам следует обратить внимание на три других момента:

1. Информация должна быть размещена именно в единой информационной системе, а, например, не на сайте заказчика или электронной торговой площадке, на которой производится закупка. Иначе произойдет нарушение действующего законодательства. В частности, такой вывод сделал Арбитражный суд Ростовской области в Решении от 29.04.2013 № А53-3211/13. Заказчик разместил в единой информационной системе извещение о проведении открытого конкурса, но изменения в конкурсную документацию, разъяснения данной документации, а также протоколы вскрытия заявок были опубликованы на сайте электронной торговой площадки (пусть и в установленные сроки). Исходя из этого, арбитры посчитали, что заказчик нарушил п. 5 ст. 4 Федерального закона № 223‑ФЗ, и признали законным решение антимонопольного органа об аннулировании торгов.
2. Сведения о заключенных договорах должны раскрываться в полном объеме. Согласно п. 19 ст. 4 Федерального закона №223‑ФЗ заказчику не позднее 10-го числа месяца, следующего за отчетным, необходимо разместить информацию о количестве и общей стоимости договоров, заключенных:

• по результатам закупки товаров, работ, услуг;
• по результатам закупки у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика);
• по результатам закупки, сведения о которой составляют государственную тайну или в отношении которой Правительство РФ приняло решение о неразмещении информации на официальном сайте;
• по результатам закупки у субъектов малого и среднего бизнеса.

Отметим, что первый пункт предполагает общие данные, объединенные по всем закупкам, проведенным в отчетном периоде. Сведения по второму и четвертому пунктам не обязательно должны совпадать: в число закупок у единственного поставщика могут входить не только приобретения у малого и среднего бизнеса, но и, например, у субъектов естественных монополий, а предприниматели могут участвовать и в конкурентных процедурах закупки. Публикация отчетности по третьему пункту также обязательна: приведенная норма Федерального закона № 223‑ФЗ не содержит исключений для тех заказчиков, которые не проводят закупки, сведения о которых составляют государственную тайну.

Кроме того, в составе отчетности заказчикам необходимо раскрывать и договоры, заключенные по итогам закупки стоимостью менее 100 тыс. руб. (500 тыс. руб., если годовая выручка превышает 5 млрд руб.). Несмотря на то, что сведения о таких закупках заказчик может не размещать в единой информационной системе, итоговую отчетность по ним публиковать все же нужно. На это Федеральная антимонопольная служба указала в разд. 7 Письма от 24.12.2012 № ИА/44025/12.

3. О недобросовестных участниках закупки и поставщиках заказчики обязаны информировать антимонопольный орган (ст. 5 Федерального закона № 223‑ФЗ, Постановление Правительства РФ от 22.11.2012 № 1211 «О ведении реестра недобросовестных поставщиков, предусмотренного Федеральным законом «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»).

    

   О недобросовестности свидетельствуют следующие признаки:

• участник закупки уклонился от заключения договора, в том числе не представил заказчику в срок, предусмотренный документацией о закупке, подписанный договор или обеспечение исполнения договора (при наличии такого требования);
• по решению суда договор с поставщиком расторгнут в связи с существенным нарушением им условий.

Согласно положениям названного постановления заказчик должен направить сведения об уклонившемся участнике и проведенной закупке не позднее 30 календарных дней со дня истечения срока подписания договора, указанного в документации о закупке. Сведения о недобросовестном поставщике передаются не позднее 10 рабочих дней со дня расторжения договора.

Административная ответственность за нарушения в сфере закупок.

В мае 2014 года вступили в силу поправки в КоАП РФ, устанавливающие штрафы в сфере закупок. Теперь заказчики могут быть привлечены к административной ответственности по десяти основаниям, которые охватывают большинство рассмотренных в статье сторон закупочной деятельности.

Штрафы за несоблюдение информационной открытости закупки. Такие штрафы касаются двух групп административных нарушений: несоблюдение сроков размещения в единой информационной системе информации о закупке и неразмещение данных сведений. Вторая группа нарушений влечет более серьезные штрафы, нежели первая.

Представим в виде таблицы взаимосвязь между типом сведений, которые необходимо разместить в открытом доступе, сроком их опубликования и штрафами за нарушения этих сроков.

Что касается второй группы нарушений, то любые случаи неразмещения информации о закупке (в том числе неопубликование изменений положения о закупке) подпадают под общую норму ч. 5 ст. 7.32.3 КоАП РФ. За данные проступки предусмотрены штрафы в размере от 30 000 до 50 000 руб. (для должностных лиц) и от 100 000 до 300 000 руб. (для юридических лиц).

Штрафы за неправомерные действия (бездействие) заказчика. К подобным действиям заказчика при осуществлении закупки относятся прежде всего необоснованные ограничения конкуренции по отношению к участникам, а также невыполнение требований Федерального закона № 223‑ФЗ и подзаконных актов, которые установлены к закупочным процедурам. Обобщим основные нарушения и штрафы за них в виде таблицы.

Самые большие штрафы предусмотрены за невыполнение в установленный срок законного решения или предписания антимонопольного органа об устранении нарушений законодательства РФ в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц. Согласно ч. 7.2 ст. 19.5 КоАП РФ за это должностные лица заказчика могут быть оштрафованы на сумму в размере от 30 000 до 50 000 руб., а юридические лица – на сумму в размере от 300 000 до 500 000 руб.